6 ELABORAÇÃO DA PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA

O PLOA para o exercício seguinte deve ser enviado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional até 31 de agosto de cada ano.
O processo de elaboração do PLOA se desenvolve no âmbito do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal e envolve um conjunto articulado de tarefas complexas e um cronograma gerencial e operacional com especificação de etapas, de produtos e da participação dos agentes. Esse processo compreende a participação dos órgãos central, setoriais e das UOs, o que pressupõe a constante necessidade de tomada de decisões nos seus vários níveis. Para nortear o desenvolvimento do seu processo de trabalho, a SOF utiliza as seguintes premissas:

orçamento visto como instrumento de viabilização do planejamento do Governo;

ênfase na análise da finalidade do gasto da Administração Pública, transformando o orçamento em instrumento efetivo de programação, de modo a possibilitar a implantação da avaliação das ações;

acompanhamento das despesas que constituem obrigações constitucionais e legais da União, nos termos do art. 9º, § 2º, da LRF;

ciclo orçamentário desenvolvido como processo contínuo de análise e decisão ao longo de todo o exercício;

avaliação da execução orçamentária com o objetivo de subsidiar a elaboração da proposta orçamentária, com base em relatórios gerenciais, conferindo racionalidade ao processo;

atualização das projeções de receita e de execução das despesas e de elaboração da proposta orçamentária, com o intuito de se atingir as metas fiscais fixadas na LDO; e

elaboração do projeto e execução da LOA, realizadas de modo a evidenciar a transparência da gestão fiscal, permitindo o amplo acesso da sociedade.

No que concerne especificamente à elaboração da proposta orçamentária para 2021, essa deverá estar compatível com o PPA 2020-2023, com a LDO-2021 e os ditames da Emenda Constitucional nº 95 – EC 95, de 15 de dezembro de 2016, que instituiu o Novo Regime Fiscal que vigorará por vinte exercícios financeiros por meio da inclusão dos arts. 106 a 114 no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT.

OBSERVAÇÃO:
O processo de elaboração da proposta orçamentária para os Poderes Legislativo e Judiciário, para o Ministério Público da União e Defensoria Pública da União apresenta as seguintes peculiaridades:

o art. 25 da LDO-2021 determina que o envio da proposta orçamentária desses órgãos à SOF se dará até 14 de agosto de 2020;* o Poder Judiciário deverá encaminhar à CMO parecer de mérito de suas propostas orçamentárias elaborado pelo Conselho Nacional de Justiça, conforme estabelece o § 1º do art. 25 da LDO 2021; e* o art. 26 da LDO-2021 estabelece os limites orçamentários para a despesa primária para a elaboração de suas respectivas propostas orçamentárias.

6.1 PROCESSO DE REVISÃO DAS AÇÕES ORÇAMENTÁRIAS PARA ELABORAÇÃO DO PROJETO DE LEI ORÇAMENTÁRIA DE 2021 - PLOA 2021

De acordo com os conceitos expostos no item 4.5.2 deste Manual, as ações devem expressar a produção pública, ou seja, a geração de bens e serviços públicos à sociedade ou ao Estado. Assim, para o exercício 2021, será despendido esforço de revisão das ações orçamentárias atuais, constante do Cadastro de Ações do SIOP, no sentido de evidenciar no orçamento, no que concerne a atividades e projetos, somente as que entregam produtos e serviços “finais” à sociedade ou ao Estado, minorando assim o alto grau de pulverização das programações orçamentárias existentes.
Serão admitidas, no entanto, as seguintes exceções:
1) ações de aquisição ou produção de insumos estratégicos, desde que devidamente marcadas no Cadastro de Ações; e
2) única ação de “meios” ou de “insumos compartilhados” por UO e vinculada ao Programa de Gestão do órgão. Esta será a ação 2000 - Administração da Unidade.

Entende-se como insumo estratégico aquele, identificado pelo órgão setorial em conjunto com a SOF, cuja interrupção no fornecimento pode comprometer a produção de bens e serviços ou a expansão do fornecimento destes à sociedade ou ao Estado.

Nesse sentido, caberá aos órgãos setoriais e UOs identificarem as ações que em 2020 geram bens e produtos finais à sociedade ou ao Estado, no âmbito do orçamento federal. Esse grupo de ações deverá, em princípio, ser mantido para 2021.
Adicionalmente, deverão ser identificadas as ações que geram produtos intermediários, ou seja, aquelas que contribuem ou são utilizadas na geração dos produtos finais, aí compreendida a aquisição ou produção de insumos não estratégicos. Tais ações deverão ser incorporadas por aquelas identificadas como as que geram bens e produtos finais.
O exemplo a seguir evidencia a diferença entre o que se praticava até 2012 e o que se pretendeu a partir de 2013 com a revisão das ações:

6.1.1 PLANO ORÇAMENTÁRIO - PO

No contexto da revisão das ações, foi criado o Plano Orçamentário - PO, que se constitui em uma identificação orçamentária parcial ou total de uma ação, de caráter gerencial (ou seja, não constante na LOA), vinculada à ação orçamentária, que tem por finalidade permitir que tanto a elaboração do orçamento quanto o acompanhamento físico e financeiro da execução ocorram num nível mais detalhado do que o do subtítulo (localizador de gasto) da ação.
Nos casos em que não houver necessidade de utilização dos POs, envia-se ao SIAFI um código para indicar a sua inexistência. As ações padronizadas da União, de pagamento de pessoal e benefícios ao servidor, passam a conter um conjunto de POs padronizados (vide tabela 10.2.4). Também criou-se um PO com código exclusivo para se identificar as despesas administrativas não passíveis de apropriação nos demais POs da ação finalística. Em ambos os casos, os POs padronizados são criados pela SOF.

6.1.2 DESPESAS DE TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO

Em razão do disposto no artigo 15 da LDO 2021, parágrafo único, para fins de atendimento ao disposto no inciso XIII do Anexo I da referida lei é necessário detalhar, em nível de subelemento de despesa, os gastos previstos com tecnologia da informação e comunicação, inclusive, hardware, software e serviços. A relação das naturezas de despesas pertinentes a esse caso encontra-se na tabela 10.2.5.

6.2 DIRETRIZES PARA A ELABORAÇÃO DA PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA

6.2.1 PLANO PLURIANUAL

O PPA é o instrumento de planejamento de médio prazo do Governo Federal, que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

6.2.2 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS

Instituída pela CF, a LDO é o instrumento norteador da elaboração da LOA na medida em que dispõe, para cada exercício financeiro sobre:

as prioridades e metas da Administração Pública Federal;

a estrutura e organização dos orçamentos;

as diretrizes para elaboração e execução dos orçamentos da União e suas alterações;* a dívida pública federal;

as despesas da União com pessoal e encargos sociais;

a política de aplicação dos recursos das agências financeiras oficiais de fomento;

as alterações na legislação tributária da União; e* a fiscalização pelo Poder Legislativo sobre as obras e os serviços com indícios de irregularidades graves.

A LRF atribuiu à LDO a responsabilidade de tratar de outras matérias, tais como:

fiscais metas de estabelecimento;

fixação de critérios para limitação de empenho e movimentação financeira;

publicação da avaliação financeira e atuarial dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores civis e militares;

avaliação financeira do Fundo de Amparo ao Trabalhador e projeções de longo prazo dos benefícios da LOAS;

margem de expansão das despesas obrigatórias de natureza continuada; e

avaliação dos riscos fiscais.

Anualmente as prioridades e metas que devem ser observadas no momento de elaboração e execução dos Orçamentos são definidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Segundo a LDO 2021:
Art. 4º As prioridades e metas da administração pública federal para o exercício de 2021, atendidas as despesas obrigatórias e as de funcionamento dos órgãos e das entidades que integram os Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, consistem na agenda para a primeira infância, em despesas do programa Casa Verde e Amarela voltadas a Municípios de até 50 mil habitantes e nos investimentos em andamento, previstos no parágrafo único do art. 10 e no Anexo III à Lei nº 13.971, de 27 de dezembro de 2019, que instituiu o Plano Plurianual da União para o período de 2020 a 2023, obedecidas, neste último caso, as condições previstas no § 1º do art. 9º da referida Lei e no § 20 do art. 166 da Constituição.

6.3 ETAPAS E PRODUTOS DO PROCESSO DE ELABORAÇÃO

As etapas do processo de elaboração, os responsáveis e os produtos gerados estão relacionados na tabela a seguir:

6.4 FLUXO DO PROCESSO DE ELABORAÇÃO

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6.5 INSTRUÇÕES PARA O DETALHAMENTO DA PROPOSTA SETORIAL

6.5.1 DESCRIÇÃO DAS ATIVIDADES DO DETALHAMENTO DA PROPOSTA SETORIAL

Para a elaboração da proposta orçamentária para 2021, o sistema de informação a ser utilizado será o SIOP.
Com base nos referenciais monetários, os órgãos setoriais detalham, no SIOP, a abertura desses limites segundo a estrutura programática da despesa. Considerando a escassez de recursos, cada órgão setorial observará, no processo de alocação orçamentária, pela melhor distribuição, tendo em vista as prioridades e a qualidade do gasto.

Para auxiliar nesta tarefa, podem ser consideradas, quando for o caso, informações sobre a execução física das ações orçamentárias (obtidas no Módulo do SIOP de Acompanhamento Físico-Financeiro do Orçamento), bem como resultados de avaliações e monitoramentos de políticas públicas e programas de Governo.
Vale registrar que o detalhamento da proposta orçamentária para as despesas com sentenças/precatórios e com a parcela da dívida contratual, que não diz respeito aos Encargos Financeiros da União, é feito diretamente pela SOF. As informações para elaboração da proposta relativa a essas despesas são captadas pela SOF junto aos Tribunais Superiores e aos órgãos setoriais, respectivamente.
A captação da proposta setorial para o exercício de 2021 será aberta segundo o cronograma no SIOP, por UO e por tipo de detalhamento, e apresentará as seguintes particularidades:

- a proposta das UOs será feita no SIOP e encaminhada aos seus respectivos órgãos setoriais para análise, revisão e ajustes. Tanto no momento das UOs, quanto no dos órgãos setoriais, a proposta é elaborada por tipo de detalhamento orçamentário;
-a proposta setorial detalhará, nos termos da legislação vigente, as despesas a serem custeadas com as fontes de recursos discriminadas a seguir:

ingressos de operações de crédito (fontes de recursos 46, 47, 48 e 49);* recursos próprios ou vinculados a órgãos, fundos ou despesas (fontes de recursos 06, 08, 11, 13, 16, 17, 20, 23, 29, 30, 32, 33, 34, 35, 36, 39, 41, 42, 50, 63, 66, 70, 72, 74, 75, 76, 78, 80, 81, 86, 94, 95 e 96);

​- para as despesas custeadas pelas demais fontes, deverá ser utilizada a fonte de recursos 105 - Recursos do Tesouro a Definir. A associação das fontes efetivas a essas despesas é processada pela SOF;
- o encaminhamento das propostas dos órgãos setoriais à SOF será feito para o conjunto das UOs e por tipo de detalhamento; e
-será realizada uma verificação, pelo SIOP, da compatibilidade das propostas encaminhadas pelos órgãos setoriais, com os limites orçamentários estabelecidos, condição básica para se iniciar a fase de análise no âmbito da SOF. Caso sejam constatadas incompatibilidades, o próprio SIOP não permitirá que a proposta elaborada seja encaminhada, requerendo, assim, ajustes nos valores informados.

A utilização do SIOP, para a captação da proposta, é descrita no Manual de Operação do Sistema, disponível no endereço eletrônicowww.siop.planejamento.gov.br
Em consonância com a estrutura programática, a proposta orçamentária setorial para o exercício de 2021 será consolidada por programa, com detalhamento das respectivas atividades, projetos e operações especiais, conforme o seguinte diagrama:

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6.5.1.1 Momentos do processo e tipos de detalhamento da proposta setorial

O processo de detalhamento da proposta setorial, via SIOP, compreende as três etapas decisórias básicas, denominadas “momento”: UO, órgão setorial e Órgão Central. Cada momento é tratado exclusivamente pelos atores orçamentários responsáveis pela respectiva etapa decisória e não pode ser compartilhado, o que confere privacidade e segurança aos dados.
Nos seus respectivos momentos, a UO, o órgão setorial e a SOF poderão consultar, incluir, alterar e excluir dados até o encaminhamento da proposta. Encerrado cada momento, o órgão e a unidade poderão, ainda, consultar os dados encaminhados ou, excepcionalmente, alterar apenas os textos referentes à justificativa de sua programação.

Além desses momentos, os quais se referem à proposta do orçamento para o exercício seguinte, outros ocorrem em paralelo, uma vez que a execução do orçamento referente ao exercício atual incorre, eventualmente, em alterações orçamentárias. Assim, o fluxo completo dos momentos concernentes ao PLOA e LOA no SIOP segue conforme disposto abaixo:

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6.6 OPERAÇÃO DE CRÉDITO EXTERNA

Visando ao financiamento de projetos de interesse da Administração Pública Federal e devido à insuficiência ou custo de outras fontes de recursos, a União pode lançar mão de operação de crédito junto a organismo financeiro externo.
A contratação de operação de crédito externo necessita de autorização do Senado Federal, conforme preconiza o art. 52, inciso V, da CF, e os recursos financeiros provenientes da operação serão inseridos no PLOA segundo regras constantes da LRF e da LDO.
Objetivando racionalizar o procedimento de pagamento aos credores do serviço da dívida referente aos contratos de dívida externa em que a União figura como devedora e cujos desembolsos pelos credores tenham sido totalmente realizados, o Poder Executivo editou o Decreto nº 5.994, de 19 de dezembro de 2006, com o intuito de transferir esses contratos dos órgãos de origem para o ME.
Entenda-se como serviço da dívida contratual externa o pagamento programado dos encargos financeiros da operação de crédito, quais sejam: pagamento de juros, comissões e amortização. Os desembolsos pelo credor, por sua vez, são os ingressos para o tomador dos recursos financeiros contratados na operação de crédito externo.
Os valores referentes à proposta orçamentária da dívida contratual externa transferida do órgão de origem para a STN serão alocados no âmbito do órgão Encargos Financeiros da União, na ação 0419 Dívida Externa da União decorrente de Empréstimos e Financiamentos.
Em se tratando da proposta orçamentária referente às obrigações financeiras decorrentes de contratos de financiamentos ou empréstimos externos, cujos desembolsos ainda não tenham sido finalizados, bem como os já finalizados e não transferidos para a STN, continuará sendo encaminhada pelos setoriais dos órgãos de origem à SOF por meio do Sistema Auxiliar de Operações de Crédito - SAOC.

O diagrama abaixo demonstra as duas situações possíveis:
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6.7 LIMITES DO PODER EXECUTIVO DAS DESPESAS PRIMÁRIAS, CONFORME NOVO REGIME FISCAL

Com a implementação da Emenda Constitucional nº 95, que estabeleceu o Novo Regime Fiscal, ficaram estabelecidos que os limites para as despesas primárias (com as exceções listadas no § 6º do art. 107 do ADCT) seriam, para o exercício de 2019, os valores do limite referente ao exercício imediatamente anterior, corrigido pela variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - IPCA, publicado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, ou de outro índice que vier a substituí-lo, para o período de doze meses encerrado em junho do exercício anterior a que se refere a lei orçamentária.

Diante disso, segundo o calendário oficial estabelecido pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, publicado no sítioCalendário do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - IBGE, a data limite para a divulgação do IPCA relativo ao mês de junho/2020 é 10 de julho de 2020.

6.8 ELABORAÇÃO DA MENSAGEM PRESIDENCIAL

Art. 11. A Mensagem que encaminhar o Projeto de Lei Orçamentária de 2021 conterá:
I - resumo da política econômica do país, análise da conjuntura econômica e indicação do cenário macroeconômico para 2021, e suas implicações sobre a proposta orçamentária de 2021;
II - resumo das principais políticas setoriais do governo;
III - avaliação das necessidades de financiamento do Governo Central relativas aos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, explicitando receitas e as despesas e os resultados primário e nominal implícitos no Projeto de Lei Orçamentária de 2021, na Lei Orçamentária de 2020 e em sua reprogramação, e aqueles realizados em 2019, de modo a evidenciar:
a) a metodologia de cálculo de todos os itens computados na avaliação das necessidades de financiamento; e
b) os parâmetros utilizados, informando, separadamente, as variáveis macroeconômicas de que trata o Anexo de Metas Fiscais, referidas no inciso II do § 2º do art. 4º da Lei de Responsabilidade Fiscal, verificadas em 2019 e suas projeções para 2020 e 2021;
IV - indicação do órgão que apurará os resultados primário e nominal e da sistemática adotada para avaliação do cumprimento das metas;
V - demonstrativo sintético dos principais agregados da receita e da despesa;
VI - demonstrativo sintético, por empresa, do Programa de Dispêndios Globais, informando as fontes de financiamento, com o detalhamento mínimo igual ao estabelecido no § 3º do art. 43, a previsão da sua aplicação e o resultado primário dessas empresas com a metodologia de apuração do resultado; e
VII - demonstrativo da compatibilidade dos valores máximos da programação constante do Projeto de Lei Orçamentária de 2021 com os limites individualizados de despesas primárias calculados na forma prevista no § 1º do art. 107 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
Cabe destacar que a Emenda Constitucional nº 95 (EC 95) impôs ao Governo Federal, quando do encaminhamento do projeto de lei orçamentária ao Congresso Nacional, a necessidade de demonstrar os valores máximos de programação compatíveis com os limites individualizados, por Poder e Órgão, calculados na forma do § 1º do Art. 107, observados também os §§ 7º a 9º do mesmo artigo. Tal imposição encontra-se prevista no § 3º do Art. 107 da EC 95.