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Orientador do Acompanhamento Físico-Financeiro do Orçamento

Este documento tem o intuito de orientar os servidores envolvidos na coleta de dados do módulo de Acompanhamento Físico-Financeiro do Orçamento do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento - SIOP. Aqui são apresentados os dados técnicos quanto aos aspectos orçamentários do processo. Para informações sobre a utilização do módulo de Acompanhamento Físico-Financeiro do Orçamento do SIOP, consulte também o manual do módulo.

Introdução

O Orçamento Federal é um instrumento no qual são estipulados limites máximos às despesas da União. A esses limites financeiros estão atreladas metas de produção de bens e serviços. Para medir essa produção, na etapa qualitativa de elaboração do Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) são definidos produtos vinculados a ações orçamentárias e a planos orçamentários (POs). Em seguida, na etapa quantitativa da elaboração do PLOA os gestores definem metas também quantitativas a serem entregues durante o ano de cada um dos produtos, bem como os recursos financeiros necessários para a sua produção. Essas metas, tanto físicas como financeiras, são definitivamente estipuladas mediante a aprovação da Lei Orçamentária Anual e suas alterações.

O acompanhamento físico-financeiro das ações orçamentárias provém da necessidade de mensurar a produção de bens e serviços ofertados à sociedade, representados pelos *produtos* das ações e dos POs. Para tal, são coletadas informações referentes à efetiva entrega dos produtos orçamentários. Também são coletadas análises do gestor quanto às razões para o atingimento das metas previstas na LOA ou, se houver divergência entre o previsto e o efetivamente realizado, os empecilhos ou limitações que possam ter causado a discrepância entre o planejado e o executado.

As informações geradas no processo subsidiam: o aperfeiçoamento das ações orçamentárias e, por consequência, o aprimoramento dos orçamentos dos respectivos órgãos setoriais; o processo decisório de alocação e realocação de recursos previstos na Lei Orçamentária Anual – LOA; o processo de monitoramento dos Planos Plurianuais; a elaboração da prestação de contas anual do Presidente da República; e a transparência na utilização dos recursos públicos para a sociedade.

1. Histórico

1.1 Com o advento da Portaria SOF 103/2012, a Secretaria de Orçamento Federal - SOF implantou o processo de acompanhamento físico-financeiro das ações orçamentárias, implementado em um módulo no Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento - SIOP. Assim, o primeiro acompanhamento físico-financeiro das ações orçamentárias, relativas a 2012, foi feito com a participação dos Órgãos Setoriais - OS e das respectivas Unidades Orçamentárias - UO, em nível de subtítulo (localizador do gasto) das ações, e por unidade orçamentária.

1.2 Para o orçamento de 2013 e seguintes, foi criada a figura do Plano Orçamentário – PO. Segundo o Manual Técnico do Orçamento – MTO, o PO é uma identificação orçamentária, de caráter gerencial (não constante da LOA), vinculada à ação orçamentária, que tem por finalidade permitir que tanto a elaboração do orçamento quanto o acompanhamento físico e financeiro da execução ocorram em um nível mais detalhado do que o subtítulo (localizador de gasto) da ação. Como as ações, alguns POs também apresentam produtos. Sendo assim, com a introdução dos PO´s a partir do orçamento de 2013, o Acompanhamento Orçamentário passou a acompanhar a execução também desses produtos.

1.3 No acompanhamento de 2014, a fim de facilitar a coleta de dados em algumas situações específicas, o sistema passou a considerar como opcional o preenchimento de ações e localizadores resultantes de emendas parlamentares sem execução (empenho) e sem limite disponível. Assim surgiram ações de captação opcional, cujo não preenchimento não impede a sua tramitação. Essa alteração foi fruto de solicitações de alguns usuários responsáveis por captar ações com muitos localizadores e sem execução devido às restrições de recursos, cujo preenchimento demandava muito tempo, mesmo sendo apenas para sinalizar a sua não execução.

1.4 Já para o acompanhamento de 2015, devido à aprovação tardia da Lei Orçamentária Anual, apenas foi realizada a captação de exercício completo (janeiro a dezembro). Também não foi habilitada a possibilidade de reprogramação, tendo em vista que não seriam pertinentes alterações ao planejamento já estando disponíveis os quantitativos efetivamente realizados.

2. Processo do Acompanhamento Físico-Financeiro do Orçamento

Informações Gerais

2.1 Desde 2016 o acompanhamento da execução física e financeira é obrigatório nos seguintes casos: i) ações com produto definido, inclusive as com localizadores sem meta (crédito extraordinário); e ii) ações sem produto definido, mas com POs que possuam produto definido. Os dados físicos e financeiros são detalhados por subtítulo, também denominado *localizador* do gasto. A captação de um localizador será opcional quando atender às duas condições que seguem: i) for originado de uma emenda pura (não existia no PLOA); e ii) tiver valor empenhado igual a zero.

2.2 Anualmente é realizada a coleta de dados sobre a execução física e financeira, referente ao exercício completo, sendo também possíveis coletas intermediárias realizadas durante a execução do orçamento. É comum a SOF permitir a inserção de dados no sistema mesmo antes do fechamento do período financeiro cuja coleta é referente. Essa antecipação na abertura do sistema pretende dar ao gestor maior oportunidade de administração do seu tempo. Contudo, o sistema só permitirá a formalização (entrega definitiva) do acompanhamento orçamentário após o fechamento financeiro do período, quando os dados financeiros estarão disponíveis por completo.

2.3 Os dados físicos do subtítulo (localizador) acompanhados são: a) a meta LOA; b) a meta Reprogramada; e c) o Realizado.

2.4 A meta da LOA é extraída do SIAFI e apresentada automaticamente pelo sistema. As informações de reprogramado da meta, do realizado e da sua data de apuração devem ser informados pelo gestor.

2.5 Os dados financeiros, por sua vez, são: a) LOA; b)Dotação Atual; c) Reprogramação Financeira (Limite Orçamentário); d) Empenhado; d) Liquidado (efetivo); e e) Pago.

2.6 A única informação financeira a ser incluída é a reprogramação financeira, já que as demais informações são automaticamente extraídas do SIAFI.

2.7 Os campos de reprogramação somente são disponibilizados nas coletas intermediárias, de exercício em curso. Assim, não será possível fazer reprogramação física ou financeira na captação de final de exercício.

Neles são informados dados relativos a ajustes no planejamento interno do órgão que possam afetar o atingimento das metas de produção estabelecidas na LOA, pelas seguintes circunstâncias: quando da ocorrência de emendas pelo Congresso Nacional, nas quais as metas físicas não são alteradas no âmbito parlamentar; por ocasião de alterações orçamentárias em que, porventura, as metas físicas não tenham sido atualizadas; e por revisão do planejamento físico dos órgãos setoriais. Esses dados são refletidos nos campos de reprogramação física e financeira.

2.8 A reprogramação deve ocorrer nos casos em que as restrições financeiras estipuladas nos Decretos de Reprogramação Orçamentária e Financeira afetarem o planejamento interno do órgão, alterando os valores da produção física a serem atingidos, bem como os valores financeiros a serem disponibilizados por localizador.

2.9 Nos campos de reprogramação sempre devem ser informadas as expectativas de execução física e financeira do exercício inteiro. Assim, no caso de uma coleta antes do fechamento do exercício, deve-se informar a previsão de produção do início do ano até seu fim. Está incluída nesse número a produção já realizada e aquela a ser realizada até o final do exercício.

2.10 A reprogramação financeira, corresponde ao limite de empenho (orçamentário) que foi disponibilizado pelo órgão aos subtítulos (localizadores) das ações que estão sendo acompanhadas. Novamente aqui a reprogramação deve refletir o ano inteiro, sendo a soma dos recursos já executados com aqueles que se planeja executar até o término do exercício. Caso não tenha havido reprogramação financeira, o sistema deve ser preenchido com o valor recebido em lei e suas alterações (dotação atual).

2.11 Os dados físicos do PO acompanhados são: a) a meta; e b) o realizado.

2.12 A meta do PO, que é estipulada quando da elaboração do PLOA, é automaticamente apresentado pelo SIOP. Os valores de realizado e sua data de apuração cabe ao gestor informar.

2.13 Os dados financeiros apresentados por PO são: a) Dotação Atual; b) Empenhado; c) Liquidado (efetivo); e d) Pago.

2.14 Todas essas informações financeiras são de caráter meramente informativo e são apresentadas automaticamente pelo sistema. Não há reprogramação financeira para o PO. As alterações aos quantitativos dos POs são solicitadas diretamente por crédito no módulo de Alterações Orçamentárias do SIOP.

2.15 O módulo de acompanhamento físico-financeiro do orçamento do SIOP apresenta campo denominado “Análise” para comentários gerais a respeito de execução dos subtítulos das ações orçamentárias, que deverá ser preenchido com informações referentes à evolução no alcance da meta estabelecida. Mais informações sobre esse campo são dadas na seção 5 deste orientador. Tanto na ação como no PO, mais de um comentário pode ser feito, porém apenas seu autor pode alterá-lo e na mesma etapa de tramitação, chamada “momento”, em que foi feito.

2.16 Além dos dados acima, é objeto do acompanhamento observar a entrega de produtos neste exercício oriundos de empenhos realizados em exercícios anteriores. Sendo assim, é acompanhada a execução física dos Restos a Pagar Não Processados para cada ação. Para tanto, a execução física das ações cujos empenhos foram inscritos em restos a pagar não processados deve ser informada em campo próprio do módulo de acompanhamento do SIOP, bem como a data de sua apuração. Para facilitar essa coleta, também são disponibilizadas no sistema informações gerenciais relativas ao financeiro de restos a pagar de cada ação. A execução física realizada com recursos de restos a pagar não-processados não deve se misturar à execução com recursos orçamentários do exercício em análise, esta é lançada na seção “LOA + Créditos” sob o título “Execução física - Realizado (no período)” . Como exemplo, se são realizadas no exercício a ser acompanhado 150 unidades do produto da ação, sendo 100 com recursos do exercício em análise e 50 unidades com recursos de Restos a Pagar Não-Processados, deve-se lançar 100 unidades no realizado físico do exercício e 50 unidades no realizado físico de restos a pagar.

2.17 Somente são acompanhadas as ações constantes na Lei Orçamentária do exercício vigente e suas alterações. Assim, no caso de ocorrência de alterações nas classificações institucional, funcional, programática, de produto ou unidade de medida de uma ação, as informações financeiras de restos a pagar não são extraídas automaticamente do SIAFI. Nesses casos, orienta-se que as Unidades Orçamentárias e os Órgãos Setoriais registrem os dados de execução física, caso tenham ocorrido, no campo “RAP Não Processado - Físico - Realizado“, e especifiquem no campo de “análise” as ações de origem desses recursos nos exercícios anteriores.

2.18 Na elaboração do PLOA – fase qualitativa, há um campo a ser preenchido “Regionalizar na execução”, que indica ações nas quais não é possível, para o Setorial, definir a regionalização durante essa fase, mas somente ao longo da execução. Nos casos em que esse campo for marcado, no módulo de Acompanhamento, são solicitadas, informações sobre a execução (dados de físico, financeiro e RAP liquidado), além da região (de menor escala que a do localizador Nacional) onde essa ocorreu. Essas informações devem ser inseridas em um campo chamado “comentário sobre a regionalização”. Para as demais ações, o preenchimento desse campo será optativo.

Fluxo das Atividades do Acompanhamento

2.19 Os dados do Acompanhamento Físico-Financeiro do Orçamento são coletados em etapas denominadas momentos. São três os momentos: o momento Unidade Orçamentária, o momento Órgão Setorial e o momento Formalização.

2.20 Cabe à SOF definir o período cuja coleta de dados é permitida aos Órgãos Setoriais. Estes, por sua vez, podem também definir prazos de coleta às suas Unidades Orçamentárias, respeitando os limites inicialmente definidos pela SOF. Esses limites temporais são denominados no sistema como janelas de trabalho. A janela de trabalho para a captação de primeiro semestre vai de 1º de junho a 31 de julho, sendo a janela de trabalho de exercício fechado de 1º de dezembro a 31 de janeiro do exercício seguinte.

2.21 No início do período da coleta, todas as ações são disponibilizadas no momento Unidade Orçamentária, sendo possível a coleta apenas a essas unidades, desde que a janela de trabalho tenha sido definida pelo respectivo Órgão Setorial. A Unidade Orçamentária deve tramitar as ações cuja coleta de dados tenha sido finalizada para o momento seguinte, o momento Órgão Setorial.

2.22 Durante a janela de trabalho definida pela SOF, os Órgãos Setoriais podem tramitar suas ações entre quaisquer dos três momentos, sendo a coleta de dados por parte desse órgão somente possível para ações no momento Órgão Setorial. Após o fim da janela de trabalho definida pela SOF as ações não mais mudam de momento.

2.23 Diferentemente dos outros módulos do SIOP, o módulo de Acompanhamento Físico-Financeiro do Orçamento não permite à SOF capturar (ou seja, tramitar para o momento Formalização) ações no sistema. Sendo assim, é de responsabilidade unicamente do Órgão Setorial a tramitação das ações para o momento Formalização no prazo estabelecido para a coleta. Somente após essa tramitação e o término do período de trabalho os dados são considerados entregues, estando passíveis de consulta em outras funcionalidades do sistema.

2.24 Após o preenchimento do Acompanhamento Físico-Financeiro do Orçamento, é possível acessar relatório com informações de apoio à prestação de contas ao TCU para todas as ações formalizadas. Esse relatório segue o padrão exigido por esse órgão para a elaboração do Relatório de Gestão, no que tange ao consolidado por localizador da ação.

3. Responsabilidades pelo Processo de Acompanhamento

Da Secretaria de Orçamento Federal (SOF)

3.1 Orientar, coordenar e supervisionar tecnicamente os órgãos setoriais de orçamento, quanto ao acompanhamento das ações orçamentárias;

3.2 Manter atualizados os dispositivos legais e normativos vinculados ao acompanhamento orçamentário;

3.3 Disponibilizar e atualizar módulo específico no SIOP para inserção de dados a respeito do acompanhamento da execução físico-financeira das ações orçamentárias, de forma oportuna e em condições técnicas adequadas.

3.4 Definir o método, a dinâmica e periodicidade da inserção de dados no SIOP.

3.5 Capacitar os servidores responsáveis pela operacionalização do SIOP nos órgãos setoriais de orçamento.

Das Secretarias Executivas

3.6 Designar, por ato próprio, as áreas e os respectivos responsáveis, com a identificação de cargos/funções, que desenvolverão as atividades previstas para o Acompanhamento Orçamentário.

3.7 Editar normas complementares para disciplinar o processo junto à setorial de orçamento e às suas unidades orçamentárias.

Dos Órgãos Setoriais de Orçamento (OS)

3.8 Acompanhar a execução físico-financeira das ações orçamentárias, cujos subtítulos possuam produtos e metas físicas associados, observando o alinhamento da execução com o planejado na LOA.

3.9 Orientar, coordenar e supervisionar tecnicamente as unidades orçamentárias, quanto ao acompanhamento da execução orçamentária, visando à qualidade e à propriedade das informações inseridas pelas respectivas unidades no módulo do SIOP.

3.10 Organizar, disciplinar e difundir a sistemática de acompanhamento da execução física e financeira do órgão ou da entidade, seguindo normas e orientações técnicas da SOF.

3.11 Informar e manter atualizados, em campo específico no SIOP, os atos emanados do Secretário Executivo relativos à designação dos responsáveis pela informação coletada no acompanhamento.

3.12 Coordenar o processo de acompanhamento físico e financeiro das ações orçamentárias, visando a qualidade do preenchimento das informações da unidade setorial constante do módulo do SIOP, inclusive perante os órgãos centrais que compõem os Sistemas de Contabilidade Federal e de Controle Interno, conforme estabelece a Lei no 10.180, de 6 de fevereiro de 2001, e o Controle Externo, conforme consta na Lei no 8.443, de 16 de julho de 1992.

Das Unidades Orçamentárias (UO)

3.13 Inserir as informações relativas ao acompanhamento orçamentário no módulo do SIOP, quando não efetuado diretamente pelo órgão setorial de orçamento.

3.14 Acompanhar e demonstrar a evolução dos indicadores previstos no SIOP, que serão apresentados nos relatórios gerenciais do módulo de acompanhamento orçamentário gerados pelo sistema.

4. Indicadores de Acompanhamento

4.1 Os indicadores são medidas que operacionalizam um conceito abstrato ou processo decisório. Sendo uma medida, uma forma de mensuração, um parâmetro, o indicador é um instrumento que sintetiza um conjunto de informações em um “número”, auxiliando na interpretação da realidade. Dessa forma, o acompanhamento da execução física e financeira será expresso por meio de indicadores com as seguintes especificações:

4.1.1 Indicadores de Eficiência - Eficiência em relação à meta na LOA (EFLOA) e Eficiência em relação à meta após a reprogramação (EFREP):

a) para a meta constante da LOA: esse indicador permitirá verificar se a meta física prevista na LOA foi alcançada com os recursos da dotação atual (LOA + Créditos), com a seguinte fórmula de cálculo:

EFLOA = ((Valor da Dotação Atual / Meta Física na LOA) / (Valor Liquidado / Meta Física Realizada)) x 100

b) para a meta física reprogramada, considerada apenas no nível gerencial: esse indicador permitirá verificar se a meta física reprogramada foi alcançada com os recursos da reprogramação financeira, com a seguinte fórmula de cálculo:

EFREP = ((Valor da Reprogramação Financeira / Meta Física Reprogramada) / (Valor Liquidado / Meta Física Realizada)) x 100

4.1.2 Indicadores de Eficácia - Eficácia em relação à meta da LOA (ECLOA) e Eficácia em relação à meta após a reprogramação (ECREP):

a) para a meta física constante da LOA: esse indicador permitirá verificar se a meta prevista na LOA foi alcançada, com a seguinte fórmula de cálculo:

ECLOA = (Meta Física Realizada / Meta Física na LOA) x 100

b) para a meta física reprogramada, considerada apenas no nível gerencial: esse indicador permitirá verificar se a meta física reprogramada foi feita corretamente, ou seja, se o gestor ao reprogramar a meta, por um dos três motivos citados anteriormente, se aproximou mais da realidade, com a seguinte fórmula de cálculo:

ECREP = (Meta Física Realizada / Meta Física Reprogramada) x 100

4.2 Esses indicadores serão gerados automaticamente pelo sistema. Na maioria das situações, os gestores devem buscar obter valores maiores que 100% para esses indicadores. Sabe-se que, para alguns casos, a polaridade destes indicadores deve ser invertida. Portanto, nos casos em que o melhor resultado para o indicador seja ficar abaixo dos 100%, esta situação deve ser mencionada no campo de comentários previsto no módulo de acompanhamento orçamentário do SIOP.

5. Campo "Análise" do Subtítulo/Localizador

5.1 O acompanhamento físico-financeiro do orçamento pode ser um instrumento importante para verificar se os produtos entregues estão em consonância com as especificações e se suas respectivas metas foram alcançadas. Com isso, é possível elaborar orçamentos focados em resultados e propiciar melhor utilização e controle dos recursos neles aplicados, proporcionando uma gestão pública mais eficaz. Desse modo, o orçamento público estará adequado ao planejamento governamental.

5.2 Alguns fatores são essenciais para qualificar a informação no campo “Análise”. Dessa forma, nesse campo é importante que seja apresentada a evolução no alcance da meta; os fatores que contribuíram para a execução da ação; os que a dificultaram; a metodologia de apuração do realizado no período; os resultados obtidos com os recursos da ação; informações adicionais relevantes; e a justificativa para a Reprogramação, se houver. Isso possibilitará identificar possíveis correções necessárias nos próximos orçamentos e alterações da programação.

5.3 É importante mencionar que, caso a execução física realizada não esteja compatível com o que foi efetivamente programado, devem ser registrados no campo “Análise” os motivos e fatores pelos quais isso ocorreu.

6. Compilação dos Resultados

6.1 A média ponderada dos indicadores dos subtítulos será considerada para apurar o grau de eficiência e eficácia das ações orçamentárias. Para efeito de cálculo da ponderação dos indicadores, será considerado o valor relativo de dotação atual de cada subtítulo. Como exemplo de ponderação para a Ação 1, tem-se:

Subtítulo 1

Dotação Atual: R$ 13.000.000
Indicador de eficiência: 85,5%

Subtítulo 2

Dotação Atual: R$ 9.000.000
Indicador de eficiência: 90%

O Indicador de eficiência da Ação 1 seria calculado da seguinte forma:

(0,855*13.000.000+0,90*9.000.000) / (13.000.000+9.000.000) = 87,4%

6.2 A média ponderada dos indicadores das ações será considerada para apurar o grau de eficiência e eficácia das unidades orçamentárias. Para efeito de cálculo da ponderação dos indicadores, será considerado o valor relativo de dotação atual de cada ação. Supondo-se que a Unidade Orçamentária 1 tenha duas ações, tem-se:

Ação 1

Dotação Atual: R$ 22.000.000
Indicador de eficiência: 87,4%

Ação 2

Dotação Atual: R$ 35.000.000
Indicador de eficiência: 90,5%

O Indicador de eficiência da Unidade Orçamentária 1 seria calculado da seguinte forma:

(0,874*22.000.000+0,905*35.000.000) / (22.000.000+35.000.000) = 89,3%

6.3 Seguindo o mesmo raciocínio, para se calcular o indicador de eficiência do OS com duas UOs, tem-se:

Unidade Orçamentária 1

Dotação Atual: R$ 57.000.000
Indicador de eficiência: 89,3%

Unidade Orçamentária 2

Dotação Atual: R$ 43.000.000,00
Indicador de eficiência: 70%
(0,893*57.000.000+0,70*43.000.000) / (57.000.000+43.000.000) = 81%

7. Origem dos valores obtidos do SIAFI

7.1 Como já exposto, há vários campos informativos cujos dados são obtidos automaticamente do SIAFI. Caso seja necessário conferir esses valores com outros relatórios, listamos abaixo as contas de que são extraídos tais dados.

Orçamento Vigente
Empenhado:
Empenho Liquidado + Empenho a Liquidar
[622130300; 622130400; 622130500; 622130600; 622130700] +
[622130100; 622130200]
Liquidado:
Empenho Liquidado -
Empenho Liquidado por Inscrição RAP NP
[622130300; 622130400; 622130500; 622130600; 622130700] -
[622130500; 622130600; 622130700]
Pago[622920104]
Restos a Pagar não processado
Inscrito líquido:
Inscrito +
de exercícios anteriores -
cancelado*
[531110100; 531110200; 531610000; 531620000; 531630000; 531640000; 631610000 (-); 631620000 (-); 631630000 (-); 631640000 (-)] +
[531210000; 531220000; 531300000] -
[631910000; 631980000; 631990000]
Liquidado a pagar[631300000]
Pago[631400000]
Liquidado efetivo:
Liquidado a pagar + Pago
[631300000] + [631400000]
Restos a Pagar processado
Inscrito[532100000; 532200000; 532600000; 632600000 (-)]
Cancelado[632910100; 632910200; 632990000]
A Pagar[632100000]
Pago[632200000]