CAPÍTULO 05

Elaboração do PLDO-2019

Sumário

5.1.       Introdução. 1

5.2.       Contexto. 2

5.3.       Base Legal 5

5.4.       Processo de Elaboração do PLDO-2019. 8

5.5.       Responsabilidades. 17

5.6.       Perfis e papéis para acesso ao sistema. 19

5.7.       Cronograma. 21

5.8.       Canais de Suporte. 21

 

1.              

2.              

3.              

4.              

5.              

5.1.             Introdução

Este Manual Técnico de Orçamento – MTO – serve como instrumento de apoio ao processo de elaboração do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO). Ele será editado anualmente e tem como finalidade esclarecer as etapas do processo e conferir maior transparência à gestão orçamentária.

O documento está estruturado de modo a atender aos seguintes objetivos específicos:

o   Esclarecer as funções da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO);

o   Apresentar um breve histórico do processo de elaboração do PLDO;

o   Descrever as etapas do processo;

o   Estabelecer diretrizes gerais para a realização das tarefas;

o   Identificar os atores envolvidos e a matriz de responsabilidades;

o   Apresentar o cronograma de atividades do processo;

o   Dar instruções sobre os perfis e os papeis do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP); e

o   Informar sobre os canais de apoio.

As instruções contidas nesse manual não pretendem ser exaustivas, de modo que eventuais dúvidas podem ser solucionadas por meio dos canais de apoio, informados ao final do documento.

5.2.             Contexto

5.2.1.       Um pouco da história da LDO

A Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO foi instituída pela Constituição Federal de 1988, com faculdades que vão além da orientação para elaboração da lei orçamentária anual, quais sejam: expressar metas e prioridades da administração pública federal, dispor sobre as alterações na legislação tributária e estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

O quadro abaixo apresenta um panorama das 29 edições, desde a primeira Lei nº 7.800, de 10 de julho de 1989.

 

 

Os documentos que compõem os Projetos de Lei e as Lei de Diretrizes Orçamentárias podem ser encontrados no sítio eletrônico do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, na página:

http://www.planejamento.gov.br/assuntos/orcamento-1/orcamentos-anuais

Neste endereço, são facilmente acessados os arquivos eletrônicos referentes aos PLDOs e LDOs de 2015 a 2018. Ao selecionar um ano anterior a 2015, o site remeterá o usuário a uma página do extinto Portal do Orçamento Federal, onde estão disponíveis documentos das LDOs apenas a partir de 2005 e dos PLDOs a partir de 2006:

http://www.orcamentofederal.gov.br/clientes/portalsof/portalsof/orcamentos-anuais

Outro sítio eletrônico que pode ser utilizado para consultas sobre PLDO e LDO é o da Câmara dos Deputados:

http://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/leis-orcamentarias/ldo

 

5.2.2.       História recente da elaboração do PLDO

No processo de elaboração do PLDO, a SOF sempre procurou solicitar e receber sugestões de Órgãos Setoriais, Unidades Orçamentárias e Agentes Técnicos – unidades dos Ministérios do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, da Fazenda, da Transparência e Controladoria-Geral da União e da Presidência da República que possuem atribuições finalísticas e expertise em temas específicos tratados na LDO.

Até 2010, a captação de propostas de modificação no texto e em alguns anexos do PLDO era feita em formulário desenvolvido e aplicado pela SOF. Em 2011 (visando o PLDO-2012), a SOF implantou um módulo de captação de propostas no SIOP, que vem sendo aprimorado ano após ano. Por meio dele, foi cadastrado e analisado o seguinte volume de propostas:

Fonte: Banco de dados do SIOP (2012 e 2013: módulo SEAN/spldo; 2014 em diante: módulo LDO/projetolei)

Nos números acima não estão contabilizadas as propostas incluídas pelo próprio corpo técnico da SOF, que passam pelo mesmo processo de análise.

5.3.             Base Legal

5.3.1.       Constituição Federal (CF)

A Constituição instituiu a Lei de Diretrizes Orçamentárias com o objetivo de criar um elo entre o Plano Plurianual (PPA) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Suas atribuições, que estão estabelecidas no art. 165 da CF, envolvem a definição de metas e prioridades da administração pública federal a orientação do processo de elaboração da LOA, entre outros aspectos. Observe-se:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

(...)

§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

No tocante à função de orientar a elaboração da LOA, a Constituição também prevê que a LDO deve dispor sobre os prazos e os limites das propostas orçamentárias dos três poderes (art. 99, §§1º e 3º), do Ministério Público (art. 127. §§3º e 4º) e da Defensoria Pública da União (art. 134, §2º).

O prazo para encaminhamento do PLDO pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional é de até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro, isto é, até 15 de abril, conforme o art. 35, §2º, do ADCT.

Art. 35. (...)

§ 2º Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas: (...)

II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa; (...).

Se o PLDO não for aprovado até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa do Congresso Nacional, isto é, até 17 de julho, a sessão não deverá ser interrompida. Observe-se:

Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro. (...)

§ 2º A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias

 

5.3.2.       Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)

Em 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal designou novas atribuições para a LDO, associadas, em grande medida, à responsabilidade da gestão fiscal. Segundo a LRF:

Art. 4^o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no §2^o do art. 165 da Constituição e:

I - disporá também sobre:

a) equilíbrio entre receitas e despesas;

b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no inciso II do § 1º do art. 31; (...)

e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos;

f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas; (...).

Além desses aspectos normativos, a LRF, em seu art. 4º, §§ 1º a 4º, também estabeleceu que a LDO deve conter anexos específicos, que disponham sobre metas, riscos e indicadores fiscais, assim como diretrizes para a política monetária, creditícia e cambial.

Art. 4º (...)

§ 1o Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.

§ 2º O Anexo conterá, ainda:

I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;

II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional;

III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;

IV - avaliação da situação financeira e atuarial:

a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;

b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;

V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.

§ 3^o A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.

§ 4^o A mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará, em anexo específico, os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação, para o exercício subsequente.

5.3.3.       Lei do Plano Plurianual 2016-2019

A Lei 13.249/16, que instituiu o PPA 2016-2019, estabeleceu em seu art. 3º três prioridades para a administração pública para o período de vigência do plano. Observe-se:

Art. 3º São prioridades da administração pública federal para o período 2016- 2019:

I - as metas inscritas no Plano Nacional de Educação (Lei no 13.005, de 25 de junho de 2014);

II - o Programa de Aceleração do Crescimento - PAC, identificado nas leis orçamentárias anuais por meio de atributo específico; e

III - o Plano Brasil sem Miséria - PBSM, identificado nas leis orçamentárias anuais por meio de atributo específico.

Esse dispositivo dialoga com a atribuição da LDO de estabelecer metas e prioridades para a administração, prevista no art. 165, §2º, da CF, merecendo a devida atenção.

5.4.             Processo de Elaboração do PLDO-2019

5.4.1.       Objetivos

Tendo em vista a complexidade das informações e das decisões que envolvem o PLDO, foram estabelecidos os seguintes objetivos para seu processo de elaboração:

o   Coletar subsídios para o aprimoramento do processo orçamentário;

o   Estimular a participação dos órgãos e unidades do Sistema de Planejamento e Orçamento Federal na elaboração das regras;

o   Registrar, no SIOP, o histórico da dinâmica das regras orçamentárias;

o   Consolidar informações técnicas para dar transparência à política fiscal;

o   Estabelecer parâmetros para a tomada de decisão sobre regras e metas fiscais.

 

5.4.2.       Mudanças para a Elaboração do PLDO-2019

Em comparação com exercício anterior, o processo de elaboração do PLDO-2019 apresenta as seguintes modificações:

·         Inclusão formal da Secretaria Nacional de Articulação Social (SNAS/SEGOV/PR), que já participara dos exercícios anteriores, na lista de “Agentes Técnicos”;

·         Melhorias no SIOP;

·         Elaboração deste MTO.

 

5.4.3.       Visão Geral do Processo

De forma geral, a elaboração do PLDO está retratada no fluxo a seguir:

O planejamento do processo tem como insumo a avaliação do PLDO anterior, que é realizada pela SOF logo após sua elaboração. A partir da avaliação, são realizadas tarefas como: implementação de melhorias nos processos de trabalho e no SIOP, elaboração do cronograma, atualização dos manuais e das instruções e estabelecimento de diretrizes.  

Em seguida, o processo percorre dois eixos principais: o primeiro, referente à elaboração do texto do projeto de lei, em que são definidas as normas financeiras e orçamentárias que integram o PLDO; e o segundo, referente à elaboração dos anexos do PLDO, onde são estabelecidas metas, indicadores e riscos fiscais, é dada transparência à política fiscal e são fixadas as metas e prioridades da administração pública federal.

O primeiro eixo, voltado ao texto do projeto de lei, envolve a participação das unidades do Sistema de Planejamento e Orçamento Federal, nomeadamente os Órgãos Setoriais (OSs) e as Unidades Orçamentárias (UOs), assim como algumas unidades do Poder Executivo denominadas “Agentes Técnicos”, com competência sobre assuntos abordados tecnicamente pelo PLDO. Essa consulta é coordenada pela SOF e implementada no SIOP, permitindo aos referidos atores a inserção de propostas de emenda ao texto da LDO anterior. Posteriormente, a SOF e os Agentes Técnicos elaboram pareceres sobre as propostas de emendas apresentadas, que subsidiam o processo de decisão.

Paralelamente, os anexos da LDO são elaborados com base em informações fornecidas por diversos órgãos, tais como o Ministério do Trabalho, o Ministério do Desenvolvimento Social, o Ministério da Defesa e o Banco Central, sendo, posteriormente, consolidados pelos Ministérios do Planejamento e da Fazenda. As metas fiscais, por seu turno, são definidas pelo Presidente da República, com o apoio da Junta de Execução Orçamentária (JEO), instituída pelo Decreto 9.169/17 e composta pelos Ministros do Planejamento, da Fazenda e da Casa Civil.

A etapa seguinte consiste na consolidação do PLDO a partir do resultado das etapas de elaboração do texto e dos anexos, e no envio do PLDO pelo Presidente da República ao Congresso Nacional.

5.4.4.       Elaboração do Texto do PLDO

O fluxo a seguir representa a sequência de tarefas realizadas no subprocesso de elaboração do texto do PLDO. Cada tarefa está alocada a seu responsável conforme sua disposição em raias.

Nos próximos itens, são apresentadas descrições e instruções a respeito de cada tarefa.

5.4.4.1.       Apresentar instruções aos atores

No início de cada exercício, a SOF convida os Órgãos Setoriais (OSs) e os Agentes Técnicos (ATs) para apresentar as instruções do processo elaboração do PLDO, com espaço para solucionar as dúvidas e responder aos questionamentos dos atores.

 

5.4.4.2.       Abrir Janelas de Trabalho

Em seguida, a SOF cria janelas de trabalho no SIOP para que os OSs e os ATs possam inserir suas propostas de emenda ao PLDO. Os OSs, por sua vez, podem descentralizar essa tarefa para as Unidades Orçamentárias (UOs), observando os limites de sua própria janela de trabalho.

Em decorrência desse fluxo, e, sobretudo, da distribuição de responsabilidades entre os atores, o processo foi estruturado no SIOP em diferentes Momentos de Trabalho. Tais momentos não podem ser compartilhados, promovendo maior privacidade e segurança aos dados inseridos em cada etapa.

Vale ressaltar que, a partir do momento 5000, por ora, o SIOP possibilita apenas a importação do documento correspondente a cada etapa.

 

 

5.4.4.3.       Propor Emendas

A apresentação de propostas de emenda à LDO é facultativa, sendo possível a indicação no sistema de que a unidade não tem interesse em fazê-lo. Tal atividade é franqueada aos Agentes Técnicos, às áreas técnicas da SOF, aos Órgãos Setoriais e, no caso de descentralização pelos OSs, às UOs.

As emendas devem ser inseridas no SIOP, Módulo LDO, e podem ser de quatro tipos:

o   Emenda Aditiva: propõe a inclusão de um novo dispositivo antes ou depois do dispositivo selecionado;

o   Emenda Modificativa: propõe a alteração do texto de um dispositivo específico;

o   Emenda Substitutiva: propõe a exclusão do dispositivo por inteiro, ou seja, dele e de todos os “dispositivos-filhos” subordinados, e sua substituição por outro; ou

o   Emenda Supressiva: propõe a exclusão do dispositivo.

Para viabilizar a compreensão e análise das emendas, é imprescindível que seja apresentada justificativa, em campo próprio do SIOP, com a descrição do problema que motivou a propositura da emenda, a forma com que ele é solucionado e seus possíveis impactos.

 

5.4.4.4.       Analisar e Enviar as Emendas

As emendas apresentadas pelas Unidades Orçamentárias devem ser enviadas para seu respectivo Órgão Setorial. Em seguida, o OS deve analisar a pertinência da emenda, podendo decidir sobre sua aprovação, aprovação parcial ou rejeição.

No caso de aprovação, a emenda será encaminhada diretamente para a SOF. No caso de aprovação parcial, o OS pode criar uma nova emenda, vinculada à anterior, ou indicar que seu conteúdo está contemplado em outra emenda, de modo que a emenda aprovada parcialmente não é encaminhada para a SOF. No caso de rejeição da proposta, a emenda é classificada como rejeitada e não segue para as etapas seguintes.

O fluxo de tramitação das propostas de emenda está ilustrado na figura abaixo:

 

 

5.4.4.5.       Analisar Previamente as Emendas

Após receber as emendas elaboradas por UOs, OSs e ATs, a SOF realiza uma análise preliminar para decidir sobre a solicitação de pareceres e estruturar sua distribuição interna.

 

5.4.4.6.       Emitir Parecer sobre Emendas

Os pareceres são manifestações técnicas elaboradas com a finalidade de avaliar o impacto, a legalidade e a pertinência das emendas. Os pareceres podem ser de dois tipos:

o   Pareceres voluntários: elaborados pelas áreas técnicas da SOF, sem demanda específica;

o   Pareceres solicitados: elaborados, sob demanda, por Agentes Técnicos ou por áreas técnicas da SOF, tendo em vista a necessidade de posicionamento sobre algum assunto de sua área de competência.

No caso de pareceres enviados por empresas estatais independentes, ocorre a solicitação automática de parecer pela SOF à SEST, quando de sua tramitação do OS para a SOF.

Ressalte-se, ademais, que os pareceres solicitados são encaminhados diretamente para a SOF, por meio do SIOP.

 

5.4.4.7.       Propor Emendas Alternativas ou Complementares

A partir da análise das emendas apresentadas nas etapas anteriores, as áreas técnicas da SOF podem apresentar propostas alternativas ou complementares, seguindo as mesmas instruções da etapa de proposição de emendas aplicáveis a UOs, OSs e ATs.

 

5.4.4.8.       Analisar Pareceres e Emendas

Em seguida, em posse de todas as propostas de emenda e dos pareceres, a SOF realiza um processo de decisão interna. Essa atividade é semelhante à atividade de “analisar e enviar as emendas”, e resulta na aprovação, aprovação parcial ou rejeição das emendas. No caso de aprovação parcial, a SOF pode inserir emendas com o texto ajustado.

As justificativas para essas decisões ficam registradas no sistema, sendo disponibilizadas para os demais atores a partir do envio do PLDO ao Congresso Nacional.

Finda essa etapa, a SOF fecha sua posição, enviando todas as propostas aprovadas para o momento 4000 (CQ-PLDO).

 

5.4.4.9.       Validar Proposta de Texto do PLDO

Nessa atividade, a proposta de texto é validada com as instâncias hierárquicas superiores à SOF, nomeadamente, o Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e a Presidência da República, podendo ainda ser objeto de ajuste fino por meio de emendas.

 

5.4.4.10.   Formalizar Texto do PLDO

Por fim, após a validação com as instâncias superiores, o texto do PLDO é formalizado pela SOF e preparado para envio.

A partir deste ponto, os ajustes não são mais registrados no SIOP na forma de emendas. Caso ocorram, só será possível conhecê-los por meio de carga do texto a partir dos arquivos fornecidos pela Consultoria Jurídica (CONJUR/MP), Gabinete do Ministro (GM/MP) ou pela Casa Civil da Presidência da República (CC/PR).

5.4.5.       Fluxo de elaboração dos anexos

O processo de elaboração dos anexos segue um fluxo externo ao SIOP, e visa, especialmente, dar transparência a informações técnicas referentes à política fiscal e estabelecer parâmetros para a tomada de decisão sobre regras e metas fiscais.

Os anexos citados são aqueles que, por determinação dos §§ 1º, 2º, 3º e 4º do art. 4º da Lei de Responsabilidade Fiscal, devem integrar os Projetos de Lei de Diretrizes Orçamentárias encaminhados ao Congresso Nacional.

A Tabela a seguir, especifica os anexos e os responsáveis por sua elaboração.

 

 

 

5.5.             Responsabilidades

A seguir, apresentam-se os atores que participam do processo e suas respectivas responsabilidades.

 

 

5.5.1.       Lista de Agentes Técnicos

 

 

5.6.             Perfis e papéis para acesso ao sistema

Para acessar o SIOP, ao usuário é atribuído um perfil específico, dentre os seguintes: SOF, Órgão Setorial, Unidade Orçamentária, Agente Técnico.

 

5.6.1.1.       Como obter um perfil no SIOP?

O cadastro de usuários do SIOP é realizado de forma descentralizada. Órgãos e/ou Unidades possuem Cadastradores Locais responsáveis pela manutenção desse cadastro. Os usuários tratados pelo Cadastrador Local serão basicamente os servidores envolvidos com as atividades comuns no cotidiano do orçamento federal tais como elaboração de proposta orçamentária e pedidos de alterações orçamentárias.

Mais informações sobre o processo de cadastramento podem ser encontradas no Manual do SIOP, no endereço:

https://www1.siop.planejamento.gov.br/siopdoc/doku.php/controle_acesso:solicitacao_acesso.

Para a lista de cadastradores locais, acesse:

https://www1.siop.planejamento.gov.br/siopdoc/doku.php/controle_acesso:lista_cadastradores_locais.

 

5.7.             Cronograma

 

5.8.             Canais de Suporte

5.8.1.       Área de Negócio

Para obter suporte sobre a área de negócio, entrar em contato com:

Coordenação-Geral do Processo Orçamentário - CGPRO/SECAD/SOF

Fone: (61) 2020-2358

E-mail: pldo@planejamento.gov.br / Assunto: “Dúvida PLDO-2019”

5.8.2.       Área de Tecnologia da Informação

Para obter informações sobre o SIOP, além de consultar o Manual do SIOP-LDO (https://www1.siop.planejamento.gov.br/siopdoc/doku.php/pldo:2018), é possível entrar em contato com a Central de Suporte do SIOP, cujos contatos encontram-se divulgados na página inicial do sistema (https://www.siop.planejamento.gov.br).