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mto2023:cap4

4 CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA

4.1 ESTRUTURA DA PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTÁRIA

A compreensão do orçamento exige o conhecimento de sua estrutura e sua organização, implementadas por meio de um sistema de classificação estruturado. Esse sistema tem o propósito de atender às exigências de informação demandadas por todos os interessados nas questões de finanças públicas, como os poderes públicos, as organizações públicas e privadas e a sociedade em geral.
Na estrutura atual, o orçamento público está organizado em programas de trabalho, que contêm informações qualitativas e quantitativas, sejam físicas ou financeiras.

4.1.1 CLASSIFICAÇÃO QUALITATIVA

O programa de trabalho, que define qualitativamente a programação orçamentária, deve responder, de maneira clara e objetiva, às perguntas clássicas que caracterizam o ato de orçar, sendo, do ponto de vista operacional, composto dos seguintes blocos de informação: classificação por esfera, classificação institucional, classificação funcional, estrutura programática e principais informações do Programa e da Ação, conforme detalhado a seguir:

BLOCOS DA ESTRUTURA ITEM DA ESTRUTURA PERGUNTA A SER RESPONDIDA
Classificação por Esfera Esfera Orçamentária Em qual Orçamento?
Classificação Institucional Órgão Quem é o responsável por fazer?
Unidade Orçamentária
Classificação Funcional Função Em que áreas de despesa a ação governamental será realizada?
Subfunção
Estrutura Programática Programa O que se pretende alcançar com a implementação da Política Pública?
Informações Principais da Ação Ação O que será desenvolvido para alcançar o objetivo do programa?
Descrição O que é feito? Para que é feito?
Forma de Implementação Como é feito?
Produto O que será produzido ou prestado?
Unidade de Medida Como é mensurado?
Subtítulo Onde é feito? ou
Onde está o beneficiário do gasto?

Cumpre esclarecer que o conceito de “programações orçamentárias”, é utilizado de maneira análoga com a expressão “categorias de programação”, compreendendo o detalhamento da despesa por função, subfunção, unidade orçamentária, ação e subtítulo. Dessa forma, a categoria de programação em seu conjunto de classificadores, comunica a finalidade e o escopo da atuação governamental.

4.1.2 CLASSIFICAÇÃO QUANTITATIVA

A programação orçamentária quantitativa tem duas dimensões: a física e a financeira.

A dimensão física define a quantidade de bens e serviços a serem entregues.

ITEM DA ESTRUTURA PERGUNTA A SER RESPONDIDA
Meta Física Quanto se pretende entregar no exercício?

A dimensão financeira estima o montante necessário para o desenvolvimento da ação orçamentária de acordo com os seguintes classificadores:

ITEM DA ESTRUTURA PERGUNTA A SER RESPONDIDA
Natureza da Despesa
Categoria Econômica da Despesa Qual o efeito econômico da realização da despesa?
Grupo de Natureza de Despesa (GND) Em qual classe de gasto será realizada a despesa?
Modalidade de Aplicação De que forma serão aplicados os recursos?
Elemento de Despesa Quais os insumos que se pretende utilizar ou adquirir?
Identificador de Uso (IDUSO) Os recursos são destinados para contrapartida?
Fonte de Recursos De onde virão os recursos para realizar a despesa?
Identificador de Doação e de Operação de Crédito (IDOC) A que operação de crédito ou doação os recursos se relacionam?
Identificador de Resultado Primário Qual o efeito da despesa sobre o Resultado Primário da União?
Dotação Qual o montante alocado?

4.1.3 CÓDIGO-EXEMPLO DA ESTRUTURA COMPLETA DA PROGRAMAÇÃO

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4.2 CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA POR ESFERA ORÇAMENTÁRIA

Na LOA, a esfera tem por finalidade identificar se a despesa pertence ao Orçamento Fiscal (F), da Seguridade Social (S) ou de Investimento das Empresas Estatais (I), conforme disposto no § 5º do art. 165 da CF. Na LOA, o classificador de esfera é identificado com as letras “F”, “S” ou “I”. Na base de dados do SIOP, o campo destinado à esfera orçamentária é composto de dois dígitos e será associado à ação orçamentária:

CÓDIGO ESFERA ORÇAMENTÁRIA
10 Orçamento Fiscal
20 Orçamento da Seguridade Social
30 Orçamento de Investimento
  • Orçamento Fiscal - F (código 10): referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
  • Orçamento da Seguridade Social - S (código 20): abrange todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público; e
  • Orçamento de Investimento - I (código 30): orçamento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.

O § 2º do art. 195 da CF estabelece que a proposta de Orçamento da Seguridade Social será elaborada de forma integrada pelos órgãos responsáveis pela saúde, previdência social e assistência social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na LDO, assegurada a cada área a gestão de seus recursos.

4.3 CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL

A classificação institucional [tabela no item 10.2.1.], na União, reflete as estruturas organizacional e administrativa e compreende dois níveis hierárquicos: órgão orçamentário e unidade orçamentária. As dotações orçamentárias, especificadas por categoria de programação em seu menor nível, são consignadas às UOs, que são as responsáveis pela realização das ações. Órgão orçamentário é o agrupamento de UOs.

O código da classificação institucional compõe-se de cinco dígitos, sendo os dois primeiros reservados à identificação do órgão orçamentário e os demais à UO.

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Um órgão orçamentário ou uma UO não correspondem necessariamente a uma estrutura administrativa, como ocorre, por exemplo, com alguns fundos especiais e com os órgãos Transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios, Encargos Financeiros da União, Operações Oficiais de Crédito, Refinanciamento da Dívida Pública Mobiliária Federal e Reserva de Contingência. Dessa forma, a classificação como órgão orçamentário não traduz a estrutura dos órgãos setoriais do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal.

4.4 CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL DA DESPESA

A classificação funcional é formada por funções e subfunções [tabela no item 10.2.2.] e procura explicitar as áreas em que as despesas são realizadas. Cada atividade, projeto e operação especial identificará a função e a subfunção às quais se vinculam. Notadamente, a função refere-se à principal área de atuação do órgão e deve refletir a sua missão institucional, já a subfunção é relacionada à área da despesa na qual a ação será executada.

A atual classificação funcional foi instituída pelaPortaria SOF/SETO/ME nº 42, de 14 de abril de 1999, atualizada pela Portaria SOF/ME nº 2.520, de 21 de março de 2022, e é composta de um rol de funções e subfunções prefixadas, que servem como agregador dos gastos públicos por área de ação governamental nos três níveis de Governo. Trata-se de uma classificação independente dos programas e de aplicação comum e obrigatória, no âmbito dos Municípios, dos Estados, do Distrito Federal e da União, o que permite a consolidação nacional dos gastos do setor público.

A classificação funcional é representada por cinco dígitos, sendo os dois primeiros relativos às funções e os três últimos às subfunções. Na base de dados do SIOP, existem dois campos correspondentes à classificação funcional:

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A codificação para a Reserva de Contingência foi definida pelo art. 8º daPortaria Conjunta STN/SOF nº 163, de 2001, consolidada pela Portaria Conjunta STN/SOF/ME nº 103, de 5 de outubro de 2021, vigorando com a seguinte redação:
Art. 8º A dotação global denominada “Reserva de Contingência”, permitida para a União no art. 91 do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, ou em atos das demais esferas de Governo, a ser utilizada como fonte de recursos para abertura de créditos adicionais e para o atendimento ao disposto no art. 5º, inciso III, da Lei Complementar nº 101, de 2000, sob coordenação do órgão responsável pela sua destinação, bem como a Reserva do Regime Próprio de Previdência do Servidor - RPPS, quando houver, serão identificadas no orçamento de todas as esferas de Governo pelos códigos “99.999.9999.xxxx.xxxx” e “99.997.9999.xxxx.xxxx”, respectivamente, no que se refere às classificações por função e subfunção e estrutura programática, onde o “x” representa a codificações das ações e o respectivo detalhamento. Parágrafo Único. As reservas referidas no caput serão identificadas, quanto à natureza da despesa, pelo código “9.9.99.99.99”.

4.4.1 FUNÇÃO

A função [tabela no item 10.2.2.] pode ser traduzida como o maior nível de agregação das diversas áreas de atuação do setor público. Reflete a competência institucional do órgão, como, por exemplo, cultura, educação, saúde, defesa, que guarda relação com os respectivos Ministérios. Há situações em que o órgão pode ter mais de uma função típica, considerando-se que suas competências institucionais podem envolver mais de uma área de despesa. Nesses casos, deve ser selecionada, entre as competências institucionais, aquela que está mais relacionada com a ação.

A função Encargos Especiais engloba as despesas que não podem ser associadas a um bem ou serviço a ser gerado no processo produtivo corrente, tais como dívidas, ressarcimentos, indenizações e outras afins, representando, portanto, uma agregação neutra. A utilização dessa função irá requerer o uso das suas subfunções típicas, conforme tabela abaixo:

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4.4.2 SUBFUNÇÃO

A subfunção [tabela no item 10.2.2.] representa um nível de agregação imediatamente inferior à função e deve evidenciar a natureza da atuação governamental. De acordo com a Portaria SOF/SETO/ME nº 42, de 14 de abril de 1999, atualizada pela Portaria SOF/ME nº 2.520, de 21 de março de 2022, é possível combinar as subfunções a funções diferentes daquelas a elas diretamente relacionadas, o que se denomina matricialidade.

Exemplos:


ÓRGÃO 22 Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento
AÇÃO 4641 Publicidade de Utilidade Pública
SUBFUNÇÃO 131 Comunicação Social
FUNÇÃO 20 Agricultura

ÓRGÃO 32 Ministério de Minas e Energia
AÇÃO 4641 Publicidade de Utilidade Pública
SUBFUNÇÃO 131 Comunicação Social
FUNÇÃO 25 Energia

ÓRGÃO 01 Câmara dos Deputados
AÇÃO 2010 Assistência Pré-escolar aos Dependentes dos Servidores e Empregados
SUBFUNÇÃO 365 Educação Infantil
FUNÇÃO 01 Legislativa

4.4.3 CLASSIFICAÇÃO DAS FUNÇÕES DE GOVERNO

Além da classificação funcional prevista na Portaria SOF/SETO/ME nº 42, de 14 de abril de 1999, atualizada pela Portaria SOF/ME nº 2.520, de 21 de março de 2022, o governo brasileiro classificou a execução orçamentária dos últimos exercícios financeiros segundo a classificação das Funções de Governo (COFOG – Classification of Functions of Government). Desenvolvida pela OCDE, a classificação das despesas do governo central segundo a COFOG segue o disposto no GFSM (Government Finance Statistics Manual) 2014.

Atualmente, o orçamento brasileiro com base na COFOG está disponível no Painel do Orçamento Federal compreende gastos do governo a partir de 2015. Os dados contemplam apenas as despesas do governo central, envolvendo todas as unidades orçamentárias inclusas nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social.

A inclusão dessa classificação no painel visa dar ainda mais transparência e comparabilidade às despesas do governo brasileiro com as despesas de outras nações.

4.5 ESTRUTURA PROGRAMÁTICA

4.5.1 PROGRAMA

O Plano Plurianual (PPA), vigente no período de 2020-2023, apresenta 4 (quatro) pilares em sua construção, quais sejam: simplificação metodológica; realismo fiscal; integração entre planejamento e avaliação; e, visão estratégica e foco em resultados.

Conforme a figura abaixo, a metodologia do PPA 2020-2023 compreende 3 dimensões: a Dimensão Estratégica, composta pelos eixos da Estratégia Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (Endes), as diretrizes do PPA e os Temas; a Dimensão Tática, composta pelos Programas e seus objetivos, meta e indicador de resultado e a Dimensão Operacional, onde estão as ações orçamentárias e não-orçamentárias.

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Segundo a metodologia para elaboração do PPA 2020-2023, foram adotados os seguintes conceitos:

Diretrizes – possuem a finalidade de retratar as declarações de governo e indicam as preferências políticas dos governantes eleitos.
Temas – buscam refletir a estrutura institucional adotada pela administração federal.
Programa – é a categoria que articula um conjunto de ações (orçamentárias e não-orçamentárias) suficientes para enfrentar um problema. Seu desempenho deve ser passível de aferição.

Assim sendo, a ótica de organização governamental integrando Planejamento e Orçamento está consubstanciada na ligação das ações orçamentárias e não orçamentárias diretamente aos novos programas.

Portanto, o produto de uma ação, como resultado, deve visar a concretização/realização dos objetivos pretendidos nos programas. O conjunto dos produtos de determinadas ações viabilizará a execução do objetivo e o cumprimento da meta geral estabelecida para um programa finalístico, mensurada por um indicador de resultado.

Ao se resgatar o modelo lógico como organizador dos elementos constitutivos dos programas do novo PPA, a metodologia visa contribuir para um adequado desenho dos programas, o que posteriormente auxilia na avaliação das políticas públicas na medida em que identifica claramente os objetivos e resultados esperados do programa, bem como os indicadores de resultado.

4.5.1.1 O papel do modelo lógico e de outros instrumentos na integração entre planejamento e orçamento

Em busca de melhores resultados para a Sociedade na implementação das ações públicas, o Governo Federal tem indicado um conjunto de ferramentas de análise para auxiliar os órgãos no passo a passo da formulação ou reformulação de políticas públicas, programas e projetos. Como referência básica, é recomendada a leitura do Guia Prático de Análise Ex Ante (IPEA, 2018) que traz os elementos essenciais para um bom desenho: diagnóstico do problema que justifica a intervenção pública, e os elementos essenciais de caracterização, tais como objetivo, público-alvo e beneficiários, identificação de atores envolvidos, a escolha das ações a serem executadas para o alcance dos resultados pretendidos, bem como o levantamento dos recursos necessários.

Para testar a consistência dos objetivos, metas e ações, propõe-se adotar o Modelo Lógico, metodologia detalhada na Nota Técnica (NT) do IPEA de setembro de 2010 - Como elaborar Modelo Lógico: roteiro para formular programas e organizar avaliação.

Segundo tal metodologia, para garantir a mudança pretendida em determinada situação problemática, as ações do programa devem intervir sobre causas selecionadas como críticas, definidas na árvore de problemas. Para a seleção das causas críticas deve-se cumprir três requisitos, quais sejam: “i) ter alto impacto na mudança do problema; ii) ser um centro prático de ação, ou seja, o ator pode agir de modo prático, efetivo e direto sobre a causa; e iii) ser politicamente oportuno agir sobre a causa identificada”.

Na estratégia de atuação sobre as causas críticas definidas, as ações orçamentárias ou não orçamentárias são construídas na perspectiva de que seus produtos contribuam para o alcance de resultados, que promovem a mudança desejada no problema e levam ao resultado final que se espera com a intervenção, diretamente relacionado ao objetivo do programa.

Outras ferramentas e métodos de planejamento auxiliares também são citados: análise SWOT (Forças, Fraquezas, Oportunidades e Ameaças), o ZOPP (Planejamento de Projeto Orientado por Objetivos), e o Planejamento Estratégico Situacional.

Os elementos do programa e seus atributos deverão ser preenchidos no módulo do PPA no SIOP, dentre eles: o problema e as causas que contribuem para a sua ocorrência; as evidências do problema; justificativa para a intervenção; público-alvo; objetivo; indicador; meta, agentes envolvidos e outros.

4.5.2 AÇÕES ORÇAMENTÁRIAS

Conjunto de operações das quais resultam produtos (bens ou serviços) que contribuem para atender ao objetivo de um programa. Incluem-se também no conceito de ação as transferências obrigatórias ou voluntárias a outros entes da Federação e a pessoas físicas e jurídicas, na forma de subsídios, subvenções, auxílios, contribuições, entre outros, os financiamentos e as reservas de contingência.

As ações orçamentárias podem ser tipificadas como “projetos”, “atividades” ou “operações especiais”. A tipologia visa assegurar a diferenciação das ações de acordo com as características de sua operação e de sua produção, em cumprimento da Portaria SOF/SETO/ME nº 42/1999, atualizada pela Portaria SOF/ME nº 2.520, de 21 de março de 2022, e da LDO.

Importante mencionar que a LDO dispõe um rol de ações governamentais para as quais exige que o PLOA, a LOA e seus créditos adicionais efetuem a discriminação em categorias de programação específicas, ou seja, que exista ação orçamentária específica para cada dotação destinada às operações listadas no referido artigo, por exemplo: inciso II - ações de alimentação escolar.

Na base do sistema, a ação é identificada por um código alfanumérico de quatro dígitos, acrescido de quatro dígitos do localizador:

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Ao observar o 1º dígito do código, pode-se identificar o tipo de ação:

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OBSERVAÇÃO:

A finalidade da ação orçamentária é consubstanciada em seu título. As ações que possuem a mesma finalidade devem ser classificadas sob um único código, independentemente da unidade executora.


4.5.2.1 Atividade

Instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto ou serviço necessário à manutenção da ação de Governo. Logo, as ações do tipo atividade mantêm o nível da produção pública, ou seja, sua produção não incorpora ao patrimônio da União nem contribui para o aperfeiçoamento da ação de governo no âmbito da União, como as ações do tipo projeto. Exemplo: ação 4339 - Qualificação da Regulação e Fiscalização da Saúde Suplementar.

4.5.2.2 Projeto

Instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo no âmbito da União. As ações do tipo Projeto expandem a produção pública ou criam infraestrutura para novas atividades, ou, ainda, implementam ações inéditas num prazo determinado.

Ressalta-se que não é permitida a existência de um mesmo projeto em mais de uma esfera orçamentária ou em programas diferentes, ou seja, o projeto deve constar de uma única esfera orçamentária, sob um único programa. Exemplo: ação 7808 Construção de Edifício-Sede do Superior Tribunal Militar.

Para uma ação ser classificada como Projeto, deve atender, cumulativamente, os seguintes critérios: 

a. Suas operações são delimitadas no tempo; e 

b. Sua produção incorpora ao patrimônio da União ou aperfeiçoa ou expande a ação de governo no âmbito da União.

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As dimensões relevantes para o exame do atendimento dos critérios para classificação da ação como projeto constam do Roteiro da Análise do Qualitativo para o PLOA 2023, com especial destaque para a análise da legislação que trata dos bens e competências da União, da repercussão financeira do custeio para a União, dos atributos, da modalidade de aplicação, da forma de implementação, do produto e da especificação do produto.


4.5.2.3 Operação Especial

Despesas que não contribuem para a manutenção, expansão ou aperfeiçoamento das ações de governo no âmbito da União, das quais não resulta um produto e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.

As operações especiais caracterizam-se por não retratar a atividade produtiva no âmbito da União, podendo, entretanto, contribuir para a produção de bens ou serviços à sociedade, quando caracterizada por transferências a outros entes. Ações de fomento ou apoio da União a projetos de outros entes, por exemplo, são característicos das operações especiais. São exemplos de operações especiais as ações 0A81 - Financiamento de Operações no âmbito do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar - PRONAF (Lei nº 10.186, de 2001), e 0080 - Subvenção Econômica ao Preço do Óleo Diesel de Embarcações Pesqueiras (Lei nº 9.445, de 1997), ambas pertencentes ao programa finalístico 1031 - Agropecuária Sustentável.

Desde 2015, o processo de revisão das ações envolve a identificação, quando possível e útil, de itens de mensuração (volume de operação, carga de trabalho, produtos/serviços gerados a partir das transferências etc.) para as operações especiais.

Esse processo de revisão envolve, também, a análise geral das ações atuais, que permitirá a identificação de falhas de classificação e os seus respectivos ajustes, quando necessário.

Por fim, as operações especiais deverão ser tipificadas conforme o atributo “Subtipo de Operação Especial”, conforme tabela abaixo: (vide item 4.5.2.5.3.1)


Exemplos de operações especiais e respectivos subtipos e itens de mensuração:

Operação EspecialSubtipoItem de mensuração
0284 – Amortização e Encargos de Financiamento da Dívida Contratual Externa1 – Amortização e refinanciamento e encargos de financiamento da dívida contratual e mobiliária interna e externaNão se aplica
00M4 - Remuneração a Agentes Financeiros3 - Coberturas de garantia, complementação e compensação financeira, remuneração à instituição financeira e contraprestação da União com as PPPInstituição financeira remunerada
0021 - Financiamento para Modernização da Gestão Administrativa e Fiscal dos Municípios4 - Operações de financiamento e encargos delas decorrentes (empréstimos, financiamentos diretos, concessão de créditos, equalizações, coberturas de garantias, coberturas de resultados, honras de aval, assistência financeira), reembolsáveis ou nãoMunicípio beneficiado
0083 - Indenização a Familiares de Mortos e Desaparecidos em Razão da Participação em Atividades Políticas (Lei nº 9.140, de 1995)13 - Pagamento de indenizações, abonos, seguros, auxílios, benefícios previdenciários e de assistência socialIndenização concedida
00M6 - Concessão de Bolsas para Pesquisa Econômica19 - Concessão de bolsasBolsa concedida
0359 - Contribuição ao Fundo Garantia-Safra (Lei nº 10.420, de 2002)20 - Outros temasAgricultor segurado

Em grande medida, as operações especiais estão associadas aos programas do tipo Operação Especial, os quais constarão apenas do orçamento, não integrando o PPA, conforme codificação relacionada abaixo:

CÓDIGOTIPOTÍTULO
0901Operações EspeciaisCumprimento de Sentenças Judiciais
0902Operações EspeciaisFinanciamentos com Retorno
0903Operações EspeciaisTransferências Constitucionais e as Decorrentes de Legislação Específica
0904Operações EspeciaisOutras Transferências
0905Operações EspeciaisServiço da Dívida Interna (Juros e Amortizações)
0906Operações EspeciaisServiço da Dívida Externa (Juros e Amortizações)
0907Operações EspeciaisRefinanciamento da Dívida Interna
0908Operações EspeciaisRefinanciamento da Dívida Externa
0909Operações EspeciaisOutros Encargos Especiais
0910Operações EspeciaisGestão da Participação em Organismos e Entidades Nacionais e Internacionais
0911Operações EspeciaisRemuneração de Agentes Financeiros
0913Operações EspeciaisIntegralização de Cotas em Organismos Financeiros Internacionais

Ademais, devido à sua característica inerente de não retratar a atividade produtiva no âmbito da União, e, portanto, abrangendo despesas como dívidas e transferências a outros entes, grande parte das operações especiais é classificada com a função 28 – Encargos Especiais, que, segundo a Portaria SOF/SETO/ME nº42/1999, atualizada pela Portaria SOF/ME nº 2.520, de 21 de março de 2022, engloba as despesas em relação às quais não se possa associar um bem ou serviço a ser gerado no processo produtivo corrente, tais como: dívidas, ressarcimentos, indenizações e outras afins, representando, portanto, uma agregação neutra.

Por outro lado, as operações especiais vinculadas às despesas discricionárias estão, em geral, associadas ao apoio/fomento da União a outros entes ou instituições. Nesses casos, é possível utilizar a classificação da função/subfunção ou programa específicos da área de atuação da despesa.

4.5.2.4 Reserva de Contingência

Trata-se de reserva de recursos globais, de natureza primária ou financeira, para atendimento de contingências fiscais e outras necessidades específicas.

Ações orçamentárias que servem de reserva de contingência podem receber dotações tanto de natureza primária quanto de natureza financeira. Além disso, as reservas, inclusive como despesas financeiras ou primárias, podem ser constituídas em atendimento a dispositivos constitucionais e legais que estabeleçam metas fiscais ou limites de despesas. As reservas também podem ser constituídas:

1. à conta de receitas próprias e vinculadas;

2. para atender programação ou necessidade específica; e

3. para emendas individuais e de bancada estadual.

Tais reservas são programadas em ações orçamentárias e subtítulos, utilizando inclusive outros classificadores para sua identificação. No âmbito do cadastro de ações, essas reservas são identificadas com tipologia específica de “Reserva de Contingência”, para fins gerenciais, constando dos volumes do PLOA e LOA como ações do tipo “operações especiais”. Em todos os casos, a reserva de contingência deve ser classificada no GND 9, podendo conter outra classificação quando necessária ao atendimento de programação ou necessidade específica, conforme previsto na LDO.

As Reservas de Contingência são representadas no orçamento com os seguintes códigos e títulos: “0Z00 - Reserva de Contingência – Financeira” e “0Z01 - Reserva de Contingência Fiscal – Primária”, sempre vinculadas à função 99, subfunção 999 e programa 0999, que são exclusivos para a Reserva de Contingência.

4.5.2.5 Atributos das ações orçamentárias

4.5.2.5.1 Título

Permite visualizar a intervenção a ser realizada, expressando em linguagem clara o objeto da ação. Constitui-se na forma de identificação da ação orçamentária pela sociedade na LOA e deve comunicar de maneira sucinta a finalidade da ação. O título deve ser específico e não pode se resumir ao “nome-fantasia” da ação governamental, contudo, poderá trazê-lo entre parênteses ao final da sentença evitando-se, assim, a execução de quaisquer despesas não relacionadas à operação.

Exemplo: ação 10S2 - Construção do Centro de Tecnologia da Câmara dos Deputados

4.5.2.5.2 Descrição

O campo descrição deverá expressar, de forma concisa as informações necessárias ao entendimento do que será realizado na ação governamental. Logo, deve evidenciar o que é feito e para que é feito no âmbito da ação, seu escopo, suas delimitações e o seu objetivo. Exemplo: para a ação 10S2, a descrição é:

O que é feito?
Construção edifício no Setor de Garagens Ministeriais Norte, Lote do Congresso Nacional (Bloco C do Complexo Avançado da Câmara dos Deputados) (…)

Para que é feito (objetivo)?
(…) para abrigar, prioritariamente, o datacenter da Câmara dos Deputados, além de setores de apoio como postos avançados do Departamento de Polícia Legislativa, do Departamento Médico e do Departamento Técnico.


OBSERVAÇÃO:

Poderá haver a atualização da descrição durante todo o exercício, desde que mantida a compatibilidade com o escopo de atuação e a finalidade da ação, expressa no seu título que é atributo legal, constante da LOA.

O orçamento da União é voltado para os resultados, os quais, posteriormente serão avaliados, dessa forma, espera-se que a descrição da ação aponte o resultado que pretende atingir e a forma como isso ocorrerá. Logo, a descrição da ação não se trata do reflexo da estrutura do órgão ou de uma mera listagem de elementos de despesas.


4.5.2.5.3 Tipo

As ações podem ser dos tipos Projeto, Atividade ou Operação Especial. No âmbito do SIOP, as Reservas de Contingências correspondem a um tipo de ação específico e com numeração própria. Para mais informações, vide itens 4.5.2.1 Atividade, 4.5.2.2 Projeto, 4.5.2.3 Operação Especial e 4.5.2.4 Reserva de Contingência.

4.5.2.5.3.1 Subtipo de Operação Especial

Quando se tratar do tipo Operação Especial, a ação deverá ser classificada quanto ao seu subtipo. A utilização do campo “Item de Mensuração” deverá ser realizada sempre que possível e útil nos casos apontados como “A avaliar” na tabela abaixo.

SUBTIPOS DE OPERAÇÕES ESPECIAIS MENSURAÇÃO
1. Amortização e refinanciamento e encargos de financiamento da dívida contratual e mobiliária interna e externa NÃO
2. Transferência ao Governo do Distrito Federal e antigos Territórios para o pagamento de assistência médica e pré-escolar, auxílio-alimentação e auxílio-transporte A avaliar
3. Coberturas de garantia, complementação e compensação financeira, remuneração à instituição financeira e contraprestação da União com as PPP A avaliar
4. Operações de financiamento e encargos delas decorrentes (empréstimos, financiamentos diretos, concessão de créditos, equalizações, coberturas de garantias, coberturas de resultados, honras de aval, assistência financeira), reembolsáveis ou não A avaliar
5. Contribuição a organismos e/ou entidades internacionais. NÃO
6. Contribuição a entidades nacionais. NÃO
7. Contribuição à previdência privada NÃO
8. Contribuição patronal da União para o custeio do Regime de Previdência dos Servidores Públicos Federais NÃO
9. Ações de reservas técnicas (centralização de recursos para atender concursos, provimentos, nomeações, reestruturação de carreiras etc.) NÃO
10. Cumprimento de sentenças judiciais (precatórios, sentenças de pequeno valor, sentenças contra empresas, débitos vincendos etc.) NÃO
11. Integralização de cotas junto a entidades nacionais, internacionais e Fundos A avaliar
12. Pagamento de aposentadorias e pensões NÃO
13. Pagamento de indenizações, abonos, seguros, auxílios, benefícios previdenciários e de assistência social A avaliar
14. Participação da União no capital de empresas nacionais ou internacionais e operações relativas à subscrição de ações NÃO
15. Encargos financeiros (decorrentes da aquisição de ativos, questões previdenciárias ou outras situações em que a União assuma garantia de operação) NÃO
16. Ressarcimentos A avaliar
17. Subvenções econômicas e subsídios A avaliar
18. Transferências constitucionais, legais e voluntárias A avaliar
19. Concessão de bolsas A avaliar
20. Outros temas A avaliar

OBSERVAÇÃO

Deve-se avaliar especialmente a indicação do item de mensuração para as operações especiais que possuam função ou subfunção diferentes das típicas de operações especiais, ou seja, função 28 e subfunções de 841 a 847. O objetivo é possibilitar a mensuração da entrega, de forma a conferir mais clareza e transparência ao cadastro da ação. Outras informações sobre o item de mensuração se encontram no item 4.5.2.5.5.3 deste Manual.


4.5.2.5.4 Base Legal

Apresenta os instrumentos normativos específicos que dão respaldo, determinam ou fundamentam a despesa pública de que trata a ação orçamentária e que, por exemplo, permitem identificar se é transferência obrigatória ou se trata de aplicação de recursos em área de competência da União. Caso não haja uma norma específica que fundamente o gasto, deve-se indicar o decreto que estabelece as competências do órgão.

A legislação informada na Base Legal integra o Volume II do PLOA. Para 2022, deve-se observar as orientações constantes doRoteiro da Análise do Qualitativo para o PLOA 2023, com especial destaque à forma e ordem de citação das normas relevantes e a possibilidade de agrupamento da legislação por tema.


OBSERVAÇÃO:
Além da padronização das informações, é importante revisar a vigência dos normativos que compõem a base legal da ação, por exemplo, Medidas Provisórias devem ser atualizadas quando da sua conversão.


4.5.2.5.5 Produto

Bem ou serviço que resulta da ação, destinado ao público-alvo, ou o insumo estratégico que será utilizado para a produção futura de bem ou serviço. Aplicável apenas às ações do tipo Projeto e Atividade, o produto deve ser específico, de forma a exibir qual será o resultado da ação. Deve-se analisar a relação direta entre produto e finalidade da ação, ou seja, se os produtos/serviços dessas ações viabilizam o objetivo proposto (refletem efetivamente um bem ou serviço prestado à sociedade). As ações do tipo Operação Especial devem utilizar, quando couber, o atributo “item de mensuração”.

Cada ação deve ter um único produto que deve ser apresentado com o verbo no particípio. Exemplo: “Edifício construído”.

Em situações especiais, pode expressar quem são os beneficiários atendidos pela ação, como, por exemplo, a ação 216H - Ajuda de Custo para Moradia ou Auxílio-Moradia a Agentes Públicos, cujo produto é “agente público beneficiado”.

4.5.2.5.5.1 Especificação do Produto

Características do produto acabado, visando sua melhor identificação. A especificação deve detalhar o produto de forma que não restem dúvidas a respeito do resultado esperado da ação. Exemplo: Para a ação 20U5 - Ensino de Graduação e Pós-Graduação em Estatísticas e Geociências, a especificação do produto é “Aluno matriculado nos cursos de graduação, especialização, mestrado e doutorado da Escola Nacional de Ciências Estatísticas (ENCE)”.

4.5.2.5.5.2 Unidade de Medida

Padrão selecionado para mensurar a produção do bem ou serviço. A unidade de medida deve ser precisa, principalmente nas ações do tipo Projeto. Exemplo: Para a ação 10S2 Construção do Centro de Tecnologia da Câmara dos Deputados, a unidade de medida é “% de execução física”.


OBSERVAÇÃO:

Percebe-se que os atributos Título, Descrição, Produto, Especificação do produto e Unidade de Medida estão intimamente conectados e devem ser coerentes entre si, a fim de garantir a consistência da ação.


4.5.2.5.5.3 Item de Mensuração

Apenas aplicável às ações do tipo Operação Especial, visa detalhar o volume de operação, carga de trabalho, produtos ou serviços gerados a partir das transferências, no caso das operações especiais em que a mensuração seja possível, útil ou desejável.

Em que pese o item de mensuração ser um atributo cujo preenchimento está sujeito à avaliação para vários subtipos de Operação Especial, conforme demonstrado na tabela constante no item 4.5.2.5.3.1 Subtipos de Operação Especial, caso seja possível e útil mensurar o objeto gerado pela transferência, este deve ser indicado, especialmente para as operações especiais que possuam função ou subfunção diferentes das típicas de operações especiais, ou seja, função 28 e subfunções de 841 a 847. O objetivo é possibilitar a mensuração da entrega, de forma a conferir mais clareza e transparência ao cadastro da ação.

4.5.2.5.5.4 Especificação do Item de Mensuração

Detalhamento do Item de Mensuração, exemplo: para a ação 00CY Transferências ao Fundo de Desenvolvimento Social – FDS (Lei nº 11.977, de 2009), a especificação é “Quantidade de contratos firmados para regularização de lotes, melhoria ou construção de unidades habitacionais”.

De forma análoga ao item de mensuração, a especificação do item de mensuração deve ser indicada sempre que possível e útil, em especial, para as operações especiais que possuam função ou subfunção diferentes das típicas de operações especiais, ou seja, função 28 e subfunções de 841 a 847, com vistas a possibilitar uma visualização mais clara da entrega a que a ação se propõe.

4.5.2.5.6 Beneficiário da Ação

Segmento da sociedade ou do Estado para o qual os bens ou serviços são produzidos ou adquiridos, ou ainda aqueles que diretamente usufruem dos seus efeitos.

4.5.2.5.7 Forma de Implementação

Descrição de todas as etapas do processo até a entrega do produto, inclusive as desenvolvidas por parceiros. Deve ser classificada segundo os conceitos abaixo:

a) direta: ação orçamentária executada diretamente pela unidade responsável, sem que ocorra transferência de recursos financeiros para outros entes da Federação (Estados, Distrito Federal e Municípios) ou para entidades privadas. É o caso da ação 125H Construção do Complexo Integrado do Instituto Nacional de Câncer - INCA , executada diretamente pelo Governo Federal.

Alguns exemplos de execução direta são a contratação de empresas, a realização de licitação, a utilização da equipe técnica do órgão e contratos de gestão.

Cabe esclarecer que o termo de execução descentralizada - TED, definido pelo Decreto nº 10.426, de 16 de julho de 2020, como “instrumento por meio do qual a descentralização de créditos entre órgãos e entidades integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União é ajustada, com vistas à execução de programas, de projetos e de atividades, nos termos estabelecidos no plano de trabalho e observada a classificação funcional programática”, enquadra-se na forma de implementação direta, pois não pressupõe a transferência de recursos entre entes da federação.

b) descentralizada/delegada: atividade ou projeto, na área de competência da União, executado por outro ente da Federação (Estado, Município ou Distrito Federal), com recursos repassados pela União. Importante observar que a execução se dará em outro ente, logo, caso a execução seja realizada por outra Unidade Orçamentária da União, não se configura como descentralização. São exemplos de descentralização/delegação: celebração de convênios, termos de compromisso ou outros instrumentos congêneres com entes subnacionais. A classificação da ação como direta ou descentralizada não é mutuamente exclusiva, pois em alguns casos é possível que determinadas ações sejam implementadas tanto de forma direta quanto descentralizada.


OBSERVAÇÃO: Delegação

Conforme art. 88 e 89 do PLDO-2023:

Art. 88. A entrega de recursos aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios e consórcios públicos em decorrência de delegação para a execução de ações de responsabilidade exclusiva da União, especialmente quando resulte na preservação ou no acréscimo no valor de bens públicos federais, não se configura como transferência voluntária e observará as modalidades de aplicação específicas.
§ 1º A destinação de recursos de que trata o caput observará o disposto na Subseção I.
§ 2º É facultativa a exigência de contrapartida na delegação de que trata o caput.
Art. 89. Na hipótese de igualdade de condições entre Estados, Distrito Federal, Municípios e consórcios públicos para o recebimento de transferências de recursos nos termos estabelecidos nesta Seção, os órgãos e as entidades concedentes deverão dar preferência aos consórcios públicos.


c) transferência: são aplicáveis apenas às operações especiais. Trata-se do repasse de recursos da União para que outros entes executem as ações. c.1) obrigatória: operação especial que transfere recursos, por determinação constitucional ou legal, aos Estados, Distrito Federal e Municípios. Exemplo: ação 0515 - Dinheiro Direto na Escola para a Educação Básica; e c.2) outras: transferência de recursos a entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos, organizações não governamentais e outras instituições, que não decorram de determinação constitucional ou legal. Exemplo: ação 008A - Contribuição à Academia Brasileira de Ciências - ABC e

d)linha de crédito: ação realizada mediante empréstimo de recursos aos beneficiários da operação. Enquadram-se também nessa classificação os casos de empréstimos concedidos por estabelecimento oficial de crédito a Estados e Distrito Federal, Municípios e ao Setor Privado. Exemplo: ação 0A81 - Financiamento de Operações no âmbito do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar - PRONAF (Lei nº 10.186, de 2001)

Segue quadro com detalhamento das transferências e delegações e respectivas classificações por natureza de despesa.

4.19.jpg

4.5.2.5.8 Detalhamento da Implementação

Modo como a ação orçamentária será executada, podendo conter dados técnicos e detalhes sobre os procedimentos que fazem parte da respectiva execução. No detalhamento da implementação é necessário explicitar a forma como será realizada a implementação, por exemplo: foi realizado um convênio? Houve repasse fundo a fundo? Contrato de gestão? Deve descrever todas as etapas do processo até a entrega do produto.

Para a ação 14PU - Construção do Bloco G da Sede do STJ, o detalhamento da implementação é:

O projeto de arquitetura foi elaborado pelo Escritório de Arquitetura Oscar Niemeyer S/C Ltda e, uma vez revalidada a aprovação pela Adm. Regional do Plano Piloto/GDF, será complementado pelos projetos de instalações prediais, sondagens, fundações e de cálculo estrutural. Posteriormente a Coordenadoria de Engenharia e Arquitetura do STJ elaborará o projeto básico, composto de especificações e orçamento da obra, necessários para a fase de licitação visando a contratação de empreiteira responsável pelas obras de construção da referida edificação.

4.5.2.5.9 Unidade Responsável

Unidade administrativa, entidade, inclusive empresa estatal ou parceiro (Estado, Distrito Federal, Município, ou setor privado), responsável pela execução da ação orçamentária. No caso da ação 116E - Construção da Ferrovia Norte-Sul - Anápolis/GO - Uruaçu/GO - EF-151 , a unidade responsável é a VALEC - Engenharia, Construções e Ferrovias S.A., do Ministério da Infraestrutura.

4.5.2.5.10 Atributos específicos das ações do tipo Projeto

  • Custos do Projeto

Composto pelos seguintes campos:

  • Custo OFSS: custo orçado no Orçamento Fiscal e no Orçamento da Seguridade Social;
  • Custo Demais Fontes: recursos provenientes de outras fontes, como contrapartidas de outros entes, recursos de FGTS, entre outros; e
  • Custo Global: refere-se ao somatório do Custo Total (Financiado pelo Orçamentos Fiscal e Seguridade da União) e o Custo de Demais Fontes. Nas ações em que houver mais de um localizador, o custo global estimado será o somatório do custo individual de cada localizador.

OBSERVAÇÃO:

A alínea “b”, do inciso XXIV, do art. 12 do PLDO-2023 exige a individualização em categoria de programação específica das despesas com projetos de investimentos, no âmbito da União, cujo valor seja superior a R$ 50 milhões, se financiado com recursos do Orçamento Fiscal ou Seguridade Social, ou recursos do orçamento de investimento das empresas estatais federais dependentes (entendidas como as empresas controladas pela União que recebem recursos do orçamento para fins diversos do aumento de participação acionária). É a partir do custo global que se verifica se o projeto deve atender a esse requisito.


  • Total Físico

Trata da quantidade de produto a ser ofertado ao final de seu período de execução. Na ação  116E Construção da Ferrovia Norte-Sul - Anápolis/GO - Uruaçu/GO - EF-151, o total físico é “285 Km”.

Nas ações em que houver mais de um localizador, o total físico será omitido.

  • Previsão de início e término (Duração do Projeto)

Datas de início e término do projeto. A ação  116E Construção da Ferrovia Norte-Sul - Anápolis/GO - Uruaçu/GO - EF-151 tem início e término previstos, respectivamente, para 01/01/2008 e 31/12/2023.

Nas ações em que houver mais de um localizador, a data de início da ação corresponderá à do localizador que primeiramente se inicia e a de término do último a ser concluído.

  • Qtde de Localizadores Ativos

Informa a quantidade de localizadores ativos da ação. A ação 116E Construção da Ferrovia Norte-Sul - Anápolis/GO - Uruaçu/GO - EF-151 possui um localizador ativo.

4.5.2.5.11 Marcador “Regionalizar na Execução”É notório que algumas ações orçamentárias têm uma singular dificuldade em serem planejadas sob a perspectiva territorial antes do início de sua execução, principalmente considerando sua estratégia de implementação. Por exemplo, as ações que dependem da adesão prévia de entes subnacionais a editais ou processos seletivos. Esta forma de implementação faz com que qualquer previsão de recursos circunscrita a um espaço geográfico mais focalizado durante a fase de elaboração revele-se imprecisa e irreal.

Para os casos em que não seja possível identificar a localização do gasto durante o processo de elaboração orçamentária, foi criado este atributo que permitirá se indicar a regionalização na execução. Quando o campo “Regionalizar na execução” for marcado, o módulo de Acompanhamento solicita, desde 2013, a execução física e também a região onde a despesa ocorreu.


OBSERVAÇÃO:

Em decorrência do Acórdão nº 562/2023 – TCU – Plenário, o Governo Federal propôs um Plano de Trabalho no qual se comprometeu a habilitar o atributo “Regionalizar na Execução” em todas as ações orçamentárias e tornar o atributo de marcação obrigatória para todas as novas ações orçamentárias, visando a solicitação de informações no submódulo de Acompanhamento Orçamentário para todas as ações com produto. Assim, todas as ações acompanhadas devem apresentar informações regionalizadas no módulo.

4.5.2.5.12 Marcador “Ação de Insumo Estratégico”

Este campo deverá ser marcado nos casos de ações que retratem a produção ou a aquisição de insumos estratégicos, que são aqueles cuja interrupção no fornecimento pode comprometer a produção de bens e serviços ou a expansão do fornecimento destes à sociedade ou ao Estado.

4.5.2.5.13 Marcador “Detalhamento Obrigatório em Planos Orçamentários”

Quando marcado, indica que a ação deverá conter pelo menos um PO específico, diferente do PO 0000. Por solicitação do órgão setorial ou de ofício, a SOF faz essa marcação quando há necessidade de um maior detalhamento das ações.

4.5.2.5.14 Plano Orçamentário - PO

4.5.2.5.14.1 Conceito

Plano Orçamentário – PO é uma identificação orçamentária, de caráter gerencial (não constante da LOA), vinculada à ação orçamentária, que tem por finalidade permitir que, tanto a elaboração do orçamento quanto o acompanhamento físico e financeiro da execução, ocorram num nível mais detalhado do que o do subtítulo/localizador de gasto.

Os POs são vinculados a uma ação orçamentária, entendida esta ação como uma combinação de esfera-unidade orçamentária-função-subfunção-programa-ação. Por conseguinte, variando qualquer um destes classificadores, o conjunto de POs varia também.

Em termos quantitativos, no entanto, os POs de uma ação são válidos quando associados aos seus subtítulos/localizadores de gasto. Ou seja, se uma ação possui POs vinculados, a captação da proposta orçamentária – física e financeira – se dará no nível da associação subtítulo PO. Porém, note que a proposta de dotação para o subtítulo será a soma das propostas dos POs associados àquele subtítulo. Já a meta física do subtítulo será captada à parte, pois o produto do PO em geral é diferente do produto da ação, impedindo o somatório.

A figura abaixo procura demonstrar o vínculo entre ações, subtítulos e POs.

4.20.jpg

O detalhamento da ação em POs é uma ferramenta gerencial e, com exceção de alguns casos (ver item 4.5.2.5.13), não é obrigatório. Entretanto, para viabilizar a integração SIOP-SIAFI, tendo em vista que a formação do Programa de Trabalho Resumido - PTRES (código atribuído pelo SIAFI para agilizar a execução, controle e acompanhamento dos planos definidos pela UO) no sistema financeiro é padronizada, toda ação deve ter ao menos 1 (um) código de PO. Por isso, ao ser criada uma ação, o SIOP gera automaticamente o PO 0000, que absorve toda a dotação da ação, caso não haja outros POs. Caso a ação possua vários POs, o órgão setorial tem a possibilidade de remanejar a dotação entre o PO 0000 e os POs específicos, parcial ou integralmente. Em se optando por detalhar a ação em POs devem ser criados os POs específicos, que coexistirão com o PO 0000. Ressalta-se que o PO 0000 não pode ser excluído do cadastro de ações por ser um requisito do SIOP, ainda que não tenha dotação associada a ele.

Ao ser gerado, o PO 0000 receberá do SIOP como título o próprio nome da ação. Posteriormente, se forem criados outros POs na mesma ação, o SIOP adicionará automaticamente ao PO 0000 o sufixo “ - Despesas Diversas“. Por sua vez, os POs específicos terão seu nome atribuído diretamente pelo usuário que os criar, enquanto seu código será gerado automaticamente pelo SIOP, sendo, porém, modificável pelo usuário.


OBSERVAÇÃO :

Apesar ser possível a modificação dos códigos pelo usuário, caso se opte por resgatar o código de um PO utilizado em um exercício anterior, deve-se atentar para o reflexo sobre a série histórica da programação em questão. Dessa forma, é desejável que a utilização de um mesmo código de PO previamente utilizado seja feita para um plano orçamentário que tenha o mesmo propósito ou objetivo. No entanto, vale salientar que, nos casos de alteração significativa do escopo ou finalidade do PO, deve-se criar um novo PO, e não apenas alterar o título e a caracterização do PO atual.


Cabe destacar também que o detalhamento da programação em PO não substitui as demais categorias de programação, serve para desdobramento/detalhamento da produção/resultado das ações orçamentárias, conforme a particularidade de cada órgão setorial, contribuindo para alcançar o resultado final pretendido para a ação.

4.5.2.5.14.2. Usos do PO

Não há uma lista exaustiva dos casos em que os POs podem ser utilizados. Seu uso pode ocorrer sempre que for necessário o acompanhamento mais detalhado das ações orçamentárias, conforme a particularidade de cada órgão setorial, ressaltando que os POs devem contribuir para alcançar o resultado final pretendido para a ação.

Vale ressaltar que o PO não pode ser utilizado para indicar a localização do gasto em substituição ao subtítulo da ação. Importante ressaltar também que cabe aos órgãos setoriais avaliar o desdobramento das ações em POs para melhor transparecer e comunicar a realização de despesas, como, por exemplo, a agenda transversal e multissetorial da Primeira Infância, tratada na Portaria ME nº 1.410, de 16 de fevereiro de 2022, e os gastos relacionados à conservação e recuperação de ativos da União que visam manter a sua capacidade operacional.

Isso posto, a seguir serão descritas algumas situações em que os POs são comumente usados:

Produção pública intermediária: os POs podem identificar a geração de produtos ou serviços intermediários ou a aquisição de insumos utilizados na geração do bem ou serviço final da ação orçamentária.

Exemplo:

Ação do tipo Atividade: Governança do Patrimônio Imobiliário da União
PO 0000: Governança do Patrimônio Imobiliário da União – Despesas Diversas
PO 0005: Gestão de Receitas Patrimoniais
PO 0006: Gestão e Fortalecimento das Unidades da Secretaria de Patrimônio da União
PO 0007: Regularização Fundiária e Provisão Habitacional em Imóveis da União
PO 000J: Destinação de Imóveis da União à Administração Pública e Sociedade
PO 000L: Caracterização, Incorporação e Avaliação do Patrimônio Imobiliário da União
PO 000M: Alienação e Rentabilização do Patrimônio Imobiliário da União

a) Acompanhamento de projeto: os POs podem representar as fases de um projeto cujo andamento se pretende acompanhar mais detalhadamente, ou grupos de projetos semelhantes abrangidos por uma mesma ação orçamentária.

Exemplo (fases de um projeto)

Ação do tipo Projeto: Estruturação do Governo Digital
PO 0000: Estruturação do Governo Digital - Despesas Diversas
PO 0001: Interoperabilidade de Sistemas e Dados do Governo Federal
PO 0005: Plataforma de Cidadania Digital
PO 000B: Implementação do Projeto de Unificação de Canais Digitais (gov.br)
PO 000C: Validação biométrica para Serviços Públicos

Exemplo (grupos de projetos semelhantes):

Ação do tipo Projeto: Aprimoramento da Infraestrutura da Polícia Federal
PO 0000: Aprimoramento da Infraestrutura da Polícia Federal - Despesas Diversas
PO 0001: Construções de Pequeno Porte
PO 0007: Construção da Delegacia de Oiapoque/AP
PO 000I: Construção de Posto Avançado em Fernando de Noronha/PE
PO 000J: Construção de Delegacia em Tabatinga/AM
PO 000K: Construção de Delegacia em Cascavel/PR
PO 000L: Construção de Delegacia em Corumbá/MS

b) Funcionamento de estruturas administrativas: os POs podem ser utilizados para identificar, desde a proposta orçamentária, os recursos destinados para despesas de manutenção e funcionamento das unidades. Tais casos ocorrem, preferencialmente, para o detalhamento da ação 2000 (Administração da Unidade ou equivalente).

Exemplo (Estruturas administrativas descentralizadas):

Órgão: 32396 - Agência Nacional de Mineração
Ação 2000 - Administração da Unidade
PO 0000: Administração da Unidade – Despesas Diversas
PO 0003: Administração da ANM SEDE
PO 0004: Administração da Gerência Regional da ANM de Alagoas
PO 0005: Administração da Gerência Regional da ANM do Amazonas
PO 0006: Administração da Gerência Regional da ANM da Bahia
PO 0007: Administração da Gerência Regional da ANM do Ceará
PO 0008: Administração da Gerência Regional da ANM do Espírito Santo

Exemplo (Unidades administrativas):

Órgão: 52000 – Ministério da Defesa - UO 52101 - Administração Direta
Ação 2000 - Administração da Unidade
PO 0000: Administração da Unidade – Despesas Diversas
PO 0006: Departamento de Administração Interna - DEADI
PO 0007: Departamento de Tecnologia da Informação e Comunicação – DETIC
PO 0008: Secretaria de Produtos de Defesa - SEPROD
PO 0009: Secretaria de Pessoal, Ensino, Saúde e Desporto - SEPESD
PO 000A: Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas - EMCFA
PO 000G: Escola Superior de Guerra – ESG
PO 000I: Secretaria-Geral (Gabinete)
PO 000J: Gabinete do Ministro

c) PO reservado: é uma categoria de POs que foi criada com o intuito de contemplar nas ações orçamentárias um conjunto específico de despesas e o título deve corresponder ao conjunto de despesas em questão, de acordo com a relação disponibilizada pelo SIOP quando da sua criação:

CODIGO TÍTULO
2000 Despesas administrativas
2866 Ações de Caráter Sigiloso
AMMM Ajuda de custo para moradia a magistrados e membros do Ministério Público - ativos
AMOA Auxílio-moradia para outros agentes públicos - ativos
CV19 Coronavírus(COVID-19)

Cabe destacar que o PO reservado 2000 - Despesas Administrativas é destinado ao uso de Unidades Orçamentárias que não possuem a ação 2000 - Administração da Unidade.

Exemplo (despesas administrativas):

Ação do tipo Atividade: Promoção do Acesso ao Patrimônio Documental Nacional
PO 0000: Promoção do Acesso ao Patrimônio Documental Nacional – Despesas Diversas
PO 2000: Despesas Administrativas

Exemplo (ações de caráter sigiloso):

Ação do tipo Atividade: Auditoria e Fiscalização Tributária e Aduaneira
PO 0000: Auditoria e Fiscalização Tributária e Aduaneira – Despesas Diversas
PO 2866: Ações de Caráter Sigiloso
PO 2867: Operações de Repressão à Sonegação, Contrabando e Descaminho

Exemplo (ajuda de custo para moradia a magistrados e membros do Ministério Público – ativos e auxílio-moradia para outros agentes públicos - ativos):

Ação do tipo Atividade: Ajuda de Custo para Moradia ou Auxílio-Moradia a Agentes Públicos
PO 0000: Ajuda de Custo para Moradia ou Auxílio-Moradia a Agentes Públicos – Despesas Diversas
PO AMMM: Ajuda de custo para moradia a magistrados e membros do Ministério Público - ativos
PO AMOA: Auxílio-moradia para outros agentes públicos - ativos

d) PO padronizado: é uma categoria de POs criada para atender às ações orçamentárias padronizadas da União que contemplam despesas de caráter obrigatório, tais como: pessoal ativo, inativo e pensionistas, contribuição patronal para o plano de seguridade social do servidor, dotações centralizadas (reservas), sentenças judiciais e precatórios, acordos/decisões judiciais/administrativas para com os planos de previdência privada, benefícios aos servidores civis, empregados, militares e seus dependentes, Fundo Constitucional do Distrito Federal, pagamento de indenizações, benefícios e pensões indenizatórias de caráter especiais, benefícios previdenciários, abono e seguro desemprego, benefícios assistenciais do Sistema Único de Assistência Social, complementação ao FUNDEB e transferências aos entes subnacionais (Tabela 10.2.4.).

Nas ações padronizadas da União, uma vez criados, os POs padronizados são replicados em todas as ocorrências da ação. Entretanto, nessas ações também é possível criar um PO específico (comum, sem padronização). Nesse caso, ele não será replicado para as demais ocorrências da ação.

4.5.2.5.14.3. Atributos do PO

a. Código: identificação alfanumérica de quatro posições, criada automaticamente pelo sistema SIOP e modificável pelo usuário;

b. Título: texto que identifica o PO, de forma resumida, deve ser claro e refletir a finalidade do PO, mantendo a aderência lógica com seu papel de desdobramento/detalhamento da produção/resultado da ação orçamentária;

c. Caracterização: descrição detalhada do que será feito no âmbito do PO;

d. Produto intermediário: bem ou serviço gerado pelo PO;

e. Unidade de medida: padrão utilizado para mensurar o produto do PO;

f. Unidade responsável: unidade administrativa responsável pela execução do PO;

g. PO de origem: tabela que identifica a correlação entre um PO existente na programação e o PO que está sendo criado no exercício de 2021 (“De/Para”). É possível que um PO esteja correlacionado a vários POs simultaneamente;

h. Marcador de análise da SAIN/ME (apenas para ação 00OQ de unidades orçamentárias do Poder Executivo): marcação de que a contribuição a Organismo Internacional foi analisada previamente pela SAIN/ME, com a respectiva análise. Deve ser informado o documento da SAIN que autorizou a inclusão da Ação ou PO.

4.5.2.5.14.4. Produto do PO

De modo geral, temos as seguintes regras:

  • Quando a ação não tiver produto, não é obrigatório que seus POs tenham um produto intermediário;
  • Quando a ação tiver produto, é obrigatório que seus POs tenham um produto intermediário; e
  • No caso dos POs reservados, são geralmente criados sem produto, assim, o campo do SIOP destinado ao produto do PO fica indisponível.

4.5.3. SUBTÍTULO

As atividades, os projetos e as operações especiais serão detalhados em subtítulos, utilizados especialmente para identificar a localização física da ação orçamentária ou a localização física do seu beneficiário, não podendo haver, por conseguinte, alteração de sua finalidade, do produto e das metas estabelecidas.

A adequada localização do gasto permite maior controle governamental e social sobre a implantação das políticas públicas adotadas, além de evidenciar a focalização, os custos e os impactos da ação governamental.

A localização do gasto poderá ser de abrangência nacional, no exterior, por Região (Norte, Nordeste, Centro Oeste, Sudeste, Sul), por Estado ou Município ou, excepcionalmente, por um critério específico, quando necessário. A LDO veda, na especificação do subtítulo, a referência a mais de uma localidade, área geográfica ou beneficiário, no mesmo subtítulo e também a denominação que evidencie finalidade divergente daquela especificada na ação.

Na União, o subtítulo representa o menor nível de categoria de programação e será detalhado por esfera orçamentária, por GND, por modalidade de aplicação, IDUSO e por fonte/destinação de recursos, sendo o produto e a unidade de medida os mesmos da ação.

O subtítulo deverá ser usado para indicar a localização física da ação ou a localização física de seu beneficiário da seguinte forma:

1. Projetos: localização (de preferência, Município) onde ocorrerá a construção, no caso de obra física, como por exemplo, obras de engenharia; nos demais casos, o local onde o projeto será desenvolvido;

2. Atividades: localização dos beneficiários/público-alvo da ação, o que for mais específico (em geral são os beneficiários); e,

3. Operações especiais: localização do recebedor dos recursos previstos na transferência, compensação, contribuição etc., sempre que for possível identificá-lo.

A partir do exercício de 2013, passou a ser utilizado o código IBGE de 7 dígitos, inclusive no caso de alocações orçamentárias originárias de emendas parlamentares. Este, e não mais o código do subtítulo, passa a ser o atributo oficial para consultas de base geográfica. Porém, para efeito legal e formal do orçamento, continuar-se-á adotando os 4 dígitos do subtítulo.

Nesse contexto, haverá padronização dos códigos de subtítulos (4 dígitos) para Municípios. Outros recortes geográficos como biomas, territórios da cidadania, Amazônia Legal, entre outros, serão pré-cadastrados, sempre que necessário, pela SOF. Não haverá cadastramento descentralizado.

A denominação dos subtítulos continuará trazendo, por padrão, os descritores “Nacional”, “No exterior”, “Na Região…”, “No Estado de…”, “No Distrito Federal”, “No Município de…”, ou ainda, os recortes adicionais já mencionados.

Adicionalmente, foi criado o atributo “Complemento”, de preenchimento opcional, que especificará localizações inframunicipais (ou outras localizações não estruturadas). Quando esse “Complemento” for utilizado, o subtítulo receberá, automaticamente, um código não padronizado de 4 dígitos.

Os subtítulos do tipo “Municípios até XX mil habitantes” deverão ser substituídos, pois demonstram critério de elegibilidade, e não de localização geográfica.


4.5.3.1. Atributos do subtítulo

4.5.3.1.1. Localização Geográfica, Codificação e o campo “Complemento”

A identificação dos subtítulos/localizadores é feita por um código numérico de quatro posições, conforme tabela abaixo:

Código Texto padrão do subtítulo
0001 Nacional
0002 Exterior
0010 Na Região Norte
0020 Na Região Nordeste
0030 Na Região Sudeste
0040 Na Região Sul
0050 Na Região Centro-Oeste
0011 No Estado de Rondônia
0012 No Estado do Acre
0013 No Estado do Amazonas
0014 No Estado de Roraima
0015 No Estado do Pará
0016 No Estado do Amapá
0017 No Estado do Tocantins
0021 No Estado do Maranhão
0022 No Estado do Piauí
0023 No Estado do Ceará
0024 No Estado do Rio Grande do Norte
0025 No Estado da Paraíba
0026 No Estado de Pernambuco
0027 No Estado de Alagoas
0028 No Estado de Sergipe
0029 No Estado da Bahia
0031 No Estado de Minas Gerais
0032 No Estado do Espírito Santo
0033 No Estado do Rio de Janeiro
0035 No Estado de São Paulo
0041 No Estado do Paraná
0042 No Estado de Santa Catarina
0043 No Estado do Rio Grande do Sul
0051 No Estado de Mato Grosso
0052 No Estado de Goiás
0053 No Distrito Federal
0054 No Estado de Mato Grosso do Sul
0101 a 5999 Municípios (relação 1:1 com a tabela de municípios do IBGE)
6000 a 6499 Recortes geográficos específicos (Ex.: Amazônia Legal, Amazônia Ocidental, Biomas, Bacias hidrográficas, Semiárido, Territórios da Cidadania etc., preferencialmente aqueles definidos em atos legais)
6500 a 9999 Localizadores de gasto não padronizados

A codificação prévia de Municípios e de recortes geográficos dá maior consistência às consultas de informações orçamentárias em base territorial. Exceções ao caso acima podem ocorrer, mas mesmo a elas, foi dada a alternativa de tratamento. Suponha-se que uma ação de Estruturação de Unidades de Saúde tenha sido prevista no PLOA para ocorrer no Município de Campos dos Goytacazes, no Rio de Janeiro. No novo cadastro padronizado de localizadores municipais, Campos recebeu o código “3290”, e assim a proposta foi encaminhada para o Congresso Nacional. Após a fase de apreciação e proposição de emendas pelo Congresso, essa ação retornou com um segundo localizador no mesmo Município de Campos. O parlamentar, entretanto, complementou a regionalização da ação por ele proposta com uma localização mais específica, destinou o recurso para uma entidade situada naquele Município.

Esta especificidade fez com que o novo subtítulo criado recebesse um código na faixa não padronizada, ou seja, entre 6500 e 9999 (no exemplo, “6500”). Isto poderia gerar o mesmo problema de “dois códigos de subtítulos endereçando a mesma região geográfica”, dificultando consolidações futuras. Entretanto o SIOP terá gravado o código do IBGE para macrorregiões, estados e municípios em todos os registros que fizerem menção a estes recortes, tenham sido eles criados na fase de elaboração da proposta do Executivo ou durante os ajustes do Legislativo.

Se ainda no ano seguinte o próprio Executivo desejasse criar um terceiro subtítulo, especificando uma nova localização no mesmo Município de Campos dos Goytacazes, outro identificador seria gerado. No exemplo, trata-se do subtítulo “6501”, localizado no Centro de Campos. Note-se, porém, que o mesmo código IBGE estará associado.

A figura abaixo procura ilustrar este exemplo. No exemplo, as dotações relacionadas ao Município de Campos dos Goytacazes poderiam ser somadas utilizando-se o código IBGE “3301009”. Este campo, que compõe os filtros de pesquisa do SIOP, passou a ser o atributo “oficial” para consultas de base geográfica a partir de 2013. Também foi criado o campo intitulado “Complemento”, para que as localizações específicas (por exemplo, inframunicipais) possam ser criadas sem prejuízo da codificação padronizada – casos frequentes até o ano de 2012.

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Outro aspecto importante a salientar é que, a cada exercício, um mesmo código de localizador não padronizado pode ter descrição e significado diferente para a combinação UO ação localizador.

4.5.3.1.2 Repercussão Financeira sobre o Custeio da União

Refere-se ao impacto (estimativa de custo anual) sobre as despesas de operação e manutenção do investimento após o término do projeto e em quais ações esse aumento ou decréscimo de custos ocorrerá, caso o projeto venha a ser mantido pela União.

A execução de um determinado projeto geralmente acarreta incremento no custo de atividades. Por exemplo, ao se construir um hospital que será mantido pela União, haverá um incremento no custo das atividades de manutenção hospitalar da União. Se por alguma razão o impacto for nulo, deverá ser justificado o motivo, pois poderia ser interpretado como um projeto que não ocorre no âmbito da União, logo um apoio ou fomento a um projeto de outro ente. Por exemplo, a União, ao construir uma escola a ser operada pelo governo municipal, não terá custos futuros, uma vez que as despesas de manutenção incorrerão sobre outro ente da Federação. Nesses casos, é preciso revisar se a tipologia da ação escolhida é a mais adequada, analisando a provável reclassificação como operação especial.

No SIOP, é composto pelos campos “Justificativa” “Valor Anual”, os quais são de preenchimento obrigatório para as ações do tipo Projeto e opcional nos demais tipos. É importante que ambos os campos sejam revisados e atualizados quando da elaboração da proposta orçamentária.

O “Valor Anual” registra o montante da Repercussão Financeira decorrente da implantação do Subtítulo sobre o custeio do órgão. O campo poderá registrar acréscimos e reduções sobre o custeio do órgão, ou, ainda, valor zero quando não houver repercussão sobre o custeio. Campo obrigatório nas ações do tipo Projeto e opcional nos demais tipos.

4.5.3.1.3 Data de início e data de término da execução

Nas ações do tipo Projeto, registra a data de início e a previsão de término de cada subtítulo.

4.5.3.1.4 Total Físico

Registra o quantitativo total do produto a ser entregue na localidade expressa no subtítulo durante o período de execução. Campo exclusivo de projetos e de preenchimento obrigatório.

4.5.3.1.5 Custos

Registra os montantes correspondentes aos custos previstos na execução do subtítulo. É composto por:

  • Custo OFSS (custo orçado no Orçamento Fiscal e no Orçamento da Seguridade Social);
  • Custo Demais Fontes: recursos provenientes de outras fontes, como contrapartidas de outros entes, recursos de FGTS, entre outros; e
  • Custo Global: refere-se ao somatório do Custo Total (Financiado pelo Orçamentos Fiscal e Seguridade da União) e o Custo de Demais Fontes.

OBSERVAÇÃO:

As informações do localizador servem de insumo para o acompanhamento físico-financeiro das ações orçamentárias no decorrer da execução da LOA e que a avaliação das políticas públicas igualmente utiliza os resultados, conforme mencionado anteriormente. Mais informações sobre o assunto podem ser obtidas no capítulo 8 – Acompanhamento e Controle da Execução.


4.5.4 AÇÕES ORÇAMENTÁRIAS PADRONIZADAS NO ORÇAMENTO

4.5.4.1 Conceito

A ação orçamentária é considerada padronizada quando, em decorrência da organização institucional da União, sua implementação costuma ser realizada em mais de um órgão orçamentário e/ou UO. Nessa situação, diferentes órgãos/UOs executam ações que têm em comum:

a) subfunção à qual está associada;

b) a descrição (o que será feito no âmbito da operação e o objetivo a ser alcançado);

c) o produto (bens e serviços) entregue à sociedade, bem como sua unidade de medida; e

d) o tipo de ação orçamentária.

A padronização se faz necessária para classificar sob um único código atividades que possuem a mesma finalidade, organizando a atuação governamental e facilitando seu acompanhamento.

4.5.4.2 Tipologia da Padronização

Considerando as especificidades das ações orçamentárias de governo existentes, a padronização pode ser de três tipos: 

a) setorial: ação orçamentária que, em virtude da organização do Ministério, para facilitar sua execução, são implementadas por mais de uma UO do mesmo órgão. Exemplos: Funcionamento dos Hospitais de Ensino; Promoção da Assistência Técnica e Extensão Rural - ATER; Administração das Hidrovias; 

b) multissetorial: ação orçamentária que, dada a organização da atuação governamental, são executadas por mais de um órgão ou por UOs de órgãos diferentes, considerando a temática desenvolvida pelo setor à qual está vinculada. Exemplos: Desenvolvimento de Produtos e Processos no Centro de Biotecnologia da Amazônia - CBA (implementada no MCTIC, SUFRAMA e MMA); Fomento para a Organização e o Desenvolvimento de Cooperativas Atuantes com Resíduos Sólidos (executada no MEC, MMA e ME); e Elevação da Escolaridade e Qualificação Profissional - ProJovem Urbano e Campo (realizada no MEC, ME e Presidência); e 

c) da União: operações que perpassam diversos órgãos e/ou UOs sem contemplar as especificidades do setor ao qual estão vinculadas. Caracterizam-se por apresentar base legal, finalidade, descrição e produto padrão, aplicável a qualquer órgão e, ainda, pela gestão orçamentária realizada de forma centralizada pela SOF. Exemplos: Pagamento de Aposentadorias e Pensões; Contribuição da União, de suas Autarquias e Fundações para o Custeio do Regime de Previdência dos Servidores Públicos Federais; e Auxílio-Alimentação aos Servidores e Empregados. A relação completa das ações orçamentárias padronizadas da União está no item 10.2.4. deste manual.

4.5.4.3 Atributos das ações orçamentárias padronizadas

A padronização consiste em adotar um modelo único, padrão, para alguns atributos das operações. Assim, uma vez alterados tais atributos, a mudança é replicada automaticamente para todas as operações. A partir de 2013, a padronização passou a envolver os seguintes atributos:


*Ainda que a regra para o atributo Subfunção seja de sua padronização, a depender da necessidade do órgão, há a possibilidade de não padronizar a subfunção, a exemplo das ações 20TP, do Ministério da Educação e 219D, do Ministério da Defesa.

Em decorrência dos ajustes de tipologia, a alteração dos atributos das ações orçamentárias padronizadas setoriais compete ao próprio órgão setorial. No caso das operações multissetoriais e da União, pelo caráter que apresentam, a alteração dos atributos padronizados é realizada somente pela SOF.

4.6 COMPONENTES DA PROGRAMAÇÃO FÍSICA E FINANCEIRA

4.6.1 PROGRAMAÇÃO FÍSICA

4.6.1.1 Meta física

A meta física é a quantidade de produto a ser ofertado por ação, de forma regionalizada, e instituída para o exercício. As metas físicas são indicadas em nível de subtítulo.

Ressalte-se que a territorialização das metas físicas é expressa nos localizadores de gasto previamente definidos para a ação. Exemplo: No caso da vacinação de crianças, a meta será regionalizada pela quantidade de crianças a serem vacinadas ou de vacinas empregadas em cada Estado (localizadores de gasto), ainda que a campanha seja de âmbito nacional e a despesa paga de forma centralizada. Outro exemplo pode ser verificado na distribuição de livros e materiais didáticos e pedagógicos para a Educação Básica.